Approfondimento di Mario Petrulli

Approfondimento di Mario Petrulli                                                                                     

DEMOLIZIONE DI UN PREESISTENTE FABBRICATO E MANCATA SUCCESSIVA RICOSTRUZIONE: GLI ONERI CONCESSORI VANNO RESTITUTI

Mario Petrulli

Il Comune deve restituire gli oneri concessori (con i relativi interessi) nel caso di rilascio di un permesso di costruire per la demo-ricostruzione di un edificio se il titolare si è limitato alla demolizione ma non ha anche effettuato la ricostruzione: è quanto affermato dal TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, nella sent. 31 luglio 2020, n. 538.

Come è noto, il contributo concessorio (comprendente oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) è un’obbligazione giuridica di tipo pubblicistico che sorge con il rilascio della concessione edilizia[1]  ed è qualificabile come corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici arrecati al nuovo manufatto[2]. La disposizione che regola la fattispecie si rinviene all’art. 16 (rubricato “Contributo per il rilascio del permesso di costruire”) del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001), il quale dispone al comma 1 che “Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo”.

In linea generale, la partecipazione del privato al costo delle opere di urbanizzazione è dovuta allorquando l’intervento determini un incremento del peso insediativo con un’oggettiva rivalutazione dell’immobile, sicché l'onerosità del permesso di costruire è funzionale a sopportare il carico socio economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico. Come ha statuito di recente la giurisprudenza[3], “Mentre il costo di costruzione rappresenta una compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare, gli oneri di urbanizzazione svolgono la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria. (TAR Piemonte, sez. I, 21 maggio 2018, n. 630). Essi sono pertanto dovuti nel caso di trasformazioni edilizie che, indipendentemente dall’esecuzione di opere, si rivelino produttive di vantaggi economici per il proprietario, determinando un aumento del carico urbanistico. Tale incremento può derivare anche da una mera modifica della destinazione d’uso di un immobile, mentre può non configurarsi nell’ipotesi di intervento edilizio con opere. … Secondo consolidata e risalente giurisprudenza il fondamento del contributo di urbanizzazione pertanto “non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità con la conseguenza che, anche nel caso di modificazione della destinazione d'uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l'imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa.” (Cons. Stato, Sez. V, 30 agosto 2013, n. 4326; id. ex multis T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 4 maggio 2009, n. 3604; Cons. Stato, Sez. V, 21 dicembre 1994, n. 1563)”.

Anche il Consiglio di Stato ha chiarito che “In linea di diritto, cioè, mentre la quota del contributo di costruzione commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all'entità (superficie e volumetria) dell'intervento edilizio e assolve alla funzione di permettere all'amministrazione comunale il recupero delle spese sostenute dalla collettività di riferimento alla trasformazione del territorio consentita al privato istante (ossia, a compensare la c.d. compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, a seguito della nuova edificazione), la quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione "assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti" (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2294; id., 29 agosto 2019, n.5964 )”[4].

Il contributo concessorio è, in sintesi, strettamente connesso all'attività di trasformazione del territorio e quindi, ove tale ultima circostanza non si verifichi, il pagamento risulta privo della causa dell'originaria “obbligazione di dare”, cosicché l'importo versato va restituito; il diritto al rimborso sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente[5]; la parziale realizzazione di opere previste nel permesso di costruire non può che comportare una riduzione dell'aggravio del carico urbanistico della zona e manifestare una minore capacità contributiva rispetto all'ipotesi in cui tutte le opere assentite fossero edificate[6].

Da ciò l'ulteriore corollario che, allorché si dia luogo alla rinuncia al permesso di costruire o questo rimanga inutilizzato, ovvero nelle ipotesi di intervenuta decadenza del titolo edilizio, sorge in capo all’amministrazione, anche ai sensi dell'art. 2033 (rubricato “Indebito oggettivo”) del codice civile o, comunque, dell'art. 2041 (rubricato “Azione generale di arricchimento”) c.c., l'obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, e il diritto del privato a pretenderne la restituzione[7].

Se il presupposto dell'onerosità della trasformazione edilizia è costituito dall’incremento di valore della proprietà immobiliare e dal maggior carico urbanistico determinato dall'intervento, nel caso della mancata ricostruzione a seguito della demolizione non può dirsi integrato: se è stata posto in essere una mera attività di demolizione prodromica a una ristrutturazione (mai realizzata) e pertanto il fabbricato non si è arricchito di nuovi elementi ma è stato spogliato di alcune sue parti strutturali.

20 agosto 2020