Approfondimento di Santo Fabiano

Approfondimento di Santo Fabiano                                                                                    

L’ANAC adotta un Regolamento per l’acquisizione delle segnalazioni di illeciti (whistleblowing)

Santo Fabiano

Nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto scorso è stata pubblicata la deliberazione n.690/2020 dell’Autorità nazionale anticorruzione che riguarda l’adozione de nuovo Regolamento per la gestione delle segnalazioni di illeciti e irregolarità inoltrate direttamente ad ANAC. Come è noto, infatti, a seguito dell’emanazione del decreto legge 90/2014 (convertito con legge 11 agosto 2014, n. 114), “in aggiunta ai compiti di cui al comma 2, l'Autorità nazionale anticorruzione riceve notizie e segnalazioni di illeciti, anche nelle forme di cui all'art. 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Ciò vuol dire che ogni dipendente pubblico che riveli situazioni degne di segnalazione, può rivolgersi direttamente all’Autorità nazionale anticorruzione, piuttosto che al proprio responsabile della prevenzione della corruzione. Tale possibilità sicuramente evita la complessa gestione di una segnalazione, soprattutto riguardo all’anonimato, quando ciò avviene nelle pubbliche amministrazioni di piccole dimensioni e aggiunge un nuovo canale rispetto a quelli già previsti che riguardano la denuncia gli organi di giustizia ordinaria, amministrativa e contabile. L’Anac è quindi un soggetto ulteriore a cui potere inoltrare segnalazioni, senza che però si riconoscano specifici poteri inquirenti. Per questa ragione nasce l’esigenza di un atto regolamentare che descriva le modalità di esercizio dell’acquisizione delle informazioni, prima della eventuale trasmissione agli organi inquirenti.

Ma il più importante elemento di novità consiste proprio nella introduzione dell’istituto del cosiddetto “whistleblowing” che nelle pubbliche amministrazioni viene disciplinato, per la prima volta, con una specifica prescrizione contenuta nella legge 190/2012. La prescrizione aggiunge un nuovo articolo (54-bis) nel decreto legislativo 165/2001, estendendo alla P.A. quanto era già stato prescritto per le persone giuridiche, le società e le associazioni anche prive di personalità giuridica, con l’articolo 6, comma 2-bis del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231

L’estensione di questa disciplina dal settore “privato” a quello “pubblico” è stata causa di confusione, anche in ragione della previsione già contenuta negli articoli 361 e 362 del codice penale e 331 del codice di procedura penale che attribuiscono a ogni “pubblico ufficiale” o “incaricato di pubblico servizio” l’onere di “denunciare all'Autorità giudiziaria, o ad un'altra Autorità che a quella abbia obbligo di riferirne, un reato di cui ha avuto notizia nell'esercizio o a causa delle sue funzioni” (codice penale) o “presentare o trasmettere senza ritardo al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria” (codice di procedura penale). Da ciò discende per ogni dipendente pubblico, a differenza di quanto sia previsto per i dipendenti del settore privato, uno specifico “obbligo” di denuncia all’Autorità a cui abbia “obbligo” di riferirsi o direttamente al pubblico ministero. E ciò difficilmente può ritenersi esaurito con la segnalazione all’ANAC.

E’ nella premessa dello stesso provvedimento che si evidenzia, infatti, la “necessita'  di  ridefinire  l'organizzazione  del  lavoro dell'ufficio per la vigilanza sulle segnalazioni dei  whistleblowers, ai fini di una razionalizzazione dei procedimenti attivati”.

Gli ambiti disciplinati dal regolamento sono:

a) la gestione delle segnalazioni di illeciti effettuate dal whistleblower;

b) l’accertamento di eventuali comportamenti ritorsivi adottati nelle amministrazioni e negli  enti di cui al comma 2 dell'art. 54-bis, nei confronti del whistleblower e conseguente  applicazione della sanzione di cui al comma 6, primo periodo dell'art. 54-bis al soggetto responsabile;

c) l’accertamento del mancato svolgimento da parte del responsabile dell'attività di verifica e analisi delle segnalazioni di illeciti effettuate dal whistleblower e conseguente applicazione

della sanzione di cui al comma 6, terzo periodo dell'art. 54-bis;

d) accertamento dell'assenza o della non conformtità di procedure  per  l'inoltro  e  la gestione  delle  segnalazioni  di  illeciti.

Nel regolamento viene confermato (art. 4) che le comunicazioni e le segnalazioni sono inoltrate  all'Autorità di  norma,  attraverso  il  modulo  della   piattaforma   informatica disponibile sul sito istituzionale dell'Anac, che utilizza  strumenti di crittografia  e  garantisce  la  riservatezza  dell'identità del segnalante e del contenuto della segnalazione nonche' della  relativa documentazione.

L’articolo 7 definisce le “priorità del trattamento”, affermando di riconoscere maggiore importanza ai comportamenti ritorsivi ritenuti “più gravi”, avendo riguardo anche  all'eventuale danno alla salute nonché alla loro reiterazione. Il parametro della gravità, inoltre è utilizzato anche ai fini della valutazione degli interventi da adottare nel caso di inerzia del Responsabile della prevenzione della corruzione. E sarebbe da auspicare che, proprio in considerazione della mole di richieste trasmesse all’ANAC che l’Autorità adottasse lo stesso criterio della “gravità” anche in altre circostanze. Non sono infrequenti, infatti i casi di interventi sanzionatori adottati in assenza di una prescrizione normativa o in situazioni che potevano risolversi con un semplice monito.

L’articolo 8 stabilisce che entro centottanta giorni dall'acquisizione della segnalazione di illeciti, l'ufficio  procede  al  suo  esame  al  fine  di  valutarne l'archiviazione ovvero la trasmissione ad altro  ufficio  nonché  ad autorità esterne e richiede che nella  segnalazione  debbano essere   indicati   a   pena   di inammissibilità:

    a) la denominazione e i recapiti del  whistleblower  nonche',  se posseduto, l'indirizzo di posta elettronica  certificata  presso  cui l'Autorita' possa indirizzare eventuali comunicazioni;

    b) i fatti oggetto di segnalazione  e  l'amministrazione  in  cui sono avvenuti;

    c) l'amministrazione  cui  appartiene  il  whistleblower  e   la qualifica/mansione svolta;

    d) una descrizione delle ragioni connesse all'attività lavorativa svolta che hanno consentito la conoscenza  dei  fatti segnalati.

La segnalazione viene archiviata in caso di manifesta mancanza di interesse all'integrita' della  pubblica amministrazione, oltre che di manifesta infondatezza per  l'assenza  di  elementi  di  fatto idonei a giustificare accertamenti, oltre che per contenuto generico della  segnalazione  di  illecito tale da non consentire la comprensione dei fatti, ovvero segnalazione di  illeciti  corredata   da   documentazione   non   appropriata   o inconferente;

L’ufficio dell’Autorità provvede a informare il segnalante dell'avvenuta trasmissione della segnalazione di  illeciti  al  competente  ufficio dell'Autorità,  indicando  il  nominativo   del   responsabile del procedimento, il riferimento del regolamento applicabile e ogni altro utile elemento.

Qualora la segnalazione abbia ad oggetto illeciti che rilevano sotto il profilo penale o erariale, l'Autorità provvede alla loro immediata trasmissione, con nota a  firma  del  presidente dell'Autorità, alla competente autorità giudiziaria  o  contabile, evidenziando che si tratta di una segnalazione ex  art.  54-bis, nel cui processo di gestione si dovrà pertanto assumere ogni cautela per garantire il rispetto delle disposizioni  a tutela della riservatezza del segnalante.

In caso di segnalazioni di illeciti che riguardano i  magistrati ordinari, amministrativi,  contabili  e  tributari,  l'Autorita'  non procede alla loro gestione  ma  informa  il  whistleblower  circa  la possibilita' che quest'ultimo ha di inviarla al competente organo  di autogoverno della magistratura. Resta fermo che laddove gli  illeciti segnalati  rilevino  sotto  il  profilo   penale   o   erariale,   le segnalazioni sono  trasmesse  direttamente  da  Anac  alle  Autorita' giudiziarie competenti.

Una specifica sezione del provvedimento è dedicata all’applicazione delle sanzioni. La  contestazione dell'addebito è  effettuata  dal  dirigente dell’Autorità mediante comunicazione di avvio del procedimento inviata  al soggetto  responsabile,   al   whistleblower   e,   se   diverso   da quest'ultimo, al soggetto che ha effettuato la comunicazione.

I  soggetti  ai  quali è stata  inviata   la   contestazione dell'addebito hanno facolta' di accedere ai documenti del  procedimento, di presentare, entro il termine di trenta giorni dalla  ricezione della  contestazione  dell'addebito,  memorie  scritte,  documenti  e deduzioni, di formulare  istanze  di  audizione.

Nel caso di adozione di misure ritorsive la decisione del Consiglio può riguardare l'archiviazione, qualora sia stata riscontrata  l'assenza  dei presupposti di fatto o di diritto per la comminazione della  sanzione amministrativa pecuniaria o la declaratoria  di  nullità delle misure ritorsive e l'irrogazione della sanzione pecuniaria

Nel caso in cui venga esaminata una violazione per il mancato svolgimento di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, il procedimento sanzionatorio è avviato nei confronti del responsabile della prevenzione della corruzione.

Nei casi in cui, invece, si rilevi la mancata adozione di sistemi di acquisizione delle segnalazioni, la  comunicazione  di  avvio  del procedimento viene inviata all'organo di indirizzo dell'amministrazione che ha adottato il PTPCT e nominato il RPCT nonche' ad altri responsabili da indicare nel PTPCT o  apposito  atto organizzativo.

Con riferimento a quest’ultima ipotesi è lecito manifestare qualche perplessità poiché, proprio a seguito dell’emanazione del DL 90/2014 le segnalazioni possono essere inoltrate direttamente all’ANAC, conseguentemente potrebbe ritenersi non più vigente l’obbligo, per ciascuna amministrazione, di attrezzare propri sistemi di acquisizione delle segnalazioni, anche in considerazione delle esigenze di riservatezza, oltre che delle complesse caratteristiche richieste per assicurare la tutela del segnalante. Tuttavia, per evitare il rischio di una sanzione, ancorchè inopportuna e certamente non grave, visto che a ogni dipendente è riconosciuta la possibilità di rivolgersi direttamente e in modo più sicuro ad ANAC, laddove l’Ente decida di indicare come piattaforma per le segnalazioni quella adottata dall’ANAC è opportuno che ne promuova l’utilizzo illustrandone le modalità d’uso.

22 agosto 2020