Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                     

Gestione delle segnalazioni dei whistleblowers e relative sanzioni: il nuovo Regolamento ANAC

Pietro Alessio Palumbo

Con la Delibera n.690 del 1° luglio 2020 depositata in segreteria del Consiglio il 5 agosto 2020 e pubblicata in G.U. il successivo 18 agosto (n.205) l’ANAC ha rinnovato, integrandolo e sostituendolo totalmente, il precedente Regolamento sul potere sanzionatorio in materia di whistleblowing (Del. 1033/2018 già mod. con Del. 312/2019).

Il nuovo Regolamento disciplina: i procedimenti di gestione delle segnalazioni di illeciti effettuate dal whistleblower; l’accertamento di eventuali comportamenti ritorsivi adottati nelle amministrazioni e negli enti nei confronti del whistleblower e conseguente applicazione delle sanzioni al soggetto responsabile; l’accertamento del mancato svolgimento da parte del responsabile dell'attività  di verifica e analisi delle segnalazioni di illeciti effettuate dal whistleblower e conseguente applicazione delle sanzioni previste; l’accertamento dell'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni di illeciti ovvero l'adozione di procedure non conformi e conseguente applicazione delle sanzioni.

Fatti salvi gli obblighi di segnalazione e di denuncia di cui all'art. 331 del codice di procedura penale (“Denuncia da parte di pubblici ufficiali e incaricati di un pubblico servizio”) per lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori di cui al regolamento in analisi, tutte le notizie, le informazioni e i dati acquisiti nello svolgimento dell'attività istruttoria da parte dell'Autorità sono tutelati dal segreto d'ufficio anche nei riguardi delle pubbliche amministrazioni.

In tema di sanzioni di specie, il comma 6 dell’art. 54-bis del D. Lgs. 165/2001 dispone che qualora venga accertata l'adozione di misure discriminatorie, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi a quelle di cui al comma 5 del medesimo articolo (“l'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le linee guida prevedono l'utilizzo di modalità anche informatiche e promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione”), l'ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro.

L'ANAC determina l'entità della sanzione tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o dell'ente cui si riferisce la segnalazione.

L'Autorità esercita il potere sanzionatorio: d'ufficio, qualora accerti una o più delle violazioni di cui all'art. 54-bis, comma 6, nell'ambito di attività espletate secondo la direttiva annuale sullo svolgimento della funzione di vigilanza dell'Autorità; su comunicazione da parte dell'interessato o delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale si ritiene siano state commesse tali violazioni; su segnalazione avente ad oggetto le ipotesi di cui all'art. 54-bis, comma 6.

Precisa il Regolamento che le comunicazioni e le segnalazioni vanno inoltrate all'Autorità “di norma” attraverso il modulo della piattaforma informatica disponibile sul sito istituzionale dell'ANAC, che utilizza strumenti di crittografia e garantisce la riservatezza dell'identità del segnalante e del contenuto della segnalazione nonché della relativa documentazione.

Sempre attraverso la citata piattaforma informatica “laddove possibile” ovvero presso la casella di posta elettronica certificata indicata alla Autorità dai relativi destinatari, sono effettuate le comunicazioni dell’ANAC relative ai procedimenti regolati dal Regolamento in analisi.

Diversamente le comunicazioni dell'Autorità vanno effettuate nelle altre forme previste dall'ordinamento vigente che assicurino comunque la prova della ricezione da parte dei soggetti destinatari.

Ordine di priorità

Nel dettaglio le comunicazioni e le segnalazioni sono trattate secondo il seguente ordine di priorità: qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie, si ha riguardo alla gravità dei comportamenti ritorsivi e all'eventuale danno alla salute nonchè alla reiterata adozione di comportamenti ritorsivi e alla adozione di più comportamenti ritorsivi oltreché alla partecipazione di diversi soggetti all'adozione di comportamenti ritorsivi; qualora venga accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi si ha riguardo alla assenza di strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante e del contenuto della segnalazione nonché della relativa documentazione; qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute si ha
riguardo alla gravità e al numero degli illeciti segnalati al RPCT, all'ampiezza dell'intervallo temporale della inerzia del RPCT e al suo comportamento complessivamente tenuto.

Gestione delle segnalazioni

Entro centottanta giorni dall'acquisizione della segnalazione di illeciti, l'ufficio preposto dell’ANAC procede al suo esame al fine di valutarne l'archiviazione ovvero la trasmissione ad autorità esterne.

Si badi che nella segnalazione devono essere indicati a pena di inammissibilità: la denominazione e i recapiti del whistleblower nonchè, se posseduto, l'indirizzo di posta elettronica certificata presso cui l'Autorità può indirizzare eventuali comunicazioni; i fatti oggetto di segnalazione e l'amministrazione in cui sono avvenuti; l'amministrazione cui appartiene il whistleblower e la qualifica svolta; una descrizione delle ragioni connesse all'attività lavorativa svolta che hanno consentito la conoscenza dei fatti segnalati.

Qualora, in presenza di motivate ragioni, le comunicazioni superino le 15 pagine, devono riportano un indice e una sintesi delle argomentazioni presentate.

Archiviazione della segnalazione

La segnalazione di illeciti viene archiviata, dandone notizia al segnalante, per i seguenti motivi: manifesta mancanza di interesse all'integrità della pubblica amministrazione; manifesta incompetenza dell'Autorità sulle questioni segnalate; manifesta infondatezza per l'assenza di elementi di fatto idonei a giustificare accertamenti; manifesta insussistenza dei presupposti di legge per l'esercizio dei poteri di vigilanza dell'Autorità; accertato contenuto generico della segnalazione di illecito tale da non consentire la comprensione dei fatti, ovvero segnalazione di illeciti corredata da documentazione non appropriata o inconferente; produzione di sola documentazione in assenza della segnalazione di condotte illecite o irregolarità; mancanza dei dati che costituiscono elementi essenziali della segnalazione di illeciti.

Fuori dai casi di archiviazione, l'ufficio che ha in carico la segnalazione trasmette agli uffici di vigilanza competenti per materia la segnalazione di illeciti. Essi svolgono le attività istruttorie ai sensi del relativo regolamento di vigilanza e delle linee guida adottate dall'Autorità in materia.

L'ufficio che riceve, procede nel rispetto della tutela della riservatezza dell'identità del segnalante con la collaborazione degli altri uffici di vigilanza eventualmente coinvolti nella segnalazione di illeciti. L'ufficio provvede a informare il segnalante dell'avvenuta trasmissione della segnalazione di illeciti al competente ufficio dell'Autorità, indicando il nominativo del responsabile del procedimento, il riferimento del regolamento applicabile e ogni altro utile elemento.

Qualora la segnalazione in carico abbia ad oggetto illeciti che rilevano sotto il profilo penale o erariale, l'Autorità provvede alla loro immediata trasmissione alla competente autorità giudiziaria o contabile. Qualora la segnalazione di illeciti abbia ad oggetto, in modo esclusivo o concorrenziale, una delle materie di cui all'art. 60, comma 6, decreto legislativo n. 165/2001 [1], l’ANAC provvede a trasmettere gli esiti delle verifiche eventualmente condotte ovvero una relazione riepilogativa dei fatti segnalati al Dipartimento per la funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, per i seguiti di competenza.

La trasmissione avviene nel rispetto della tutela della riservatezza dell'identità del segnalante in conformità a quanto statuito dal protocollo d'intesa tra ANAC e funzione pubblica. In caso di segnalazioni di illeciti che riguardano i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e tributari, l'Autorità non procede alla loro gestione, ma informa il whistleblower circa la possibilità che quest'ultimo ha di inviarla al competente organo di autogoverno della magistratura.

Resta fermo che laddove gli illeciti segnalati rilevino sotto il profilo penale o erariale, le segnalazioni sono trasmesse direttamente da ANAC alle Autorità giudiziarie competenti. L'Autorità avrà cura di comunicare al whistleblower a quale Autorità o organo esterno la segnalazione è stata trasmessa.

Procedura sanzionatoria

Acquisita la comunicazione, l'ufficio preposto procede al suo preliminare esame al fine di valutare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità e procedibilità.

La comunicazione deve indicare a pena di inammissibilità: la denominazione e i recapiti completi dell'interessato nonchè, se posseduto, l'indirizzo di posta elettronica certificata presso cui l'Autorità può indirizzare eventuali comunicazioni; l'autore della presunta violazione; i fatti all'origine della comunicazione; i documenti a sostegno comunicazione.

Qualora, in presenza di motivate ragioni, le comunicazioni superino le 15 pagine, esse riportano un indice e una sintesi delle argomentazioni presentate.

La comunicazione è considerata inammissibile o improcedibile ed viene archiviata per i seguenti motivi: manifesta infondatezza per l'assenza di elementi di fatto idonei a giustificare accertamenti; manifesta insussistenza dei presupposti di legge per l'esercizio dei poteri sanzionatori dell'Autorità; finalità palesemente emulativa; accertato contenuto generico della comunicazione o tale da non consentire la comprensione dei fatti, ovvero comunicazione corredata da documentazione non appropriata o inconferente; produzione di sola documentazione in assenza della comunicazione; mancanza dei dati che costituiscono elementi essenziali della comunicazione; intervento dell'Autorità non più attuale.

Laddove sia necessario acquisire informazioni, chiarimenti o documenti ulteriori rispetto a quelli contenuti nella comunicazione, l'ufficio può convocare in audizione i soggetti in possesso degli stessi ovvero inviare loro una richiesta di integrazione documentale con assegnazione di un termine, non superiore a trenta giorni, entro il quale fornire riscontro.

In tal caso, in virtù del principio di leale collaborazione tra pubblica amministrazione e privati, la produzione di documentazione inutilmente sovrabbondante, disordinata, inconferente o ingiustificatamente dilazionata, può comportare l'archiviazione.

Effettuata l'audizione, acquisita la documentazione necessaria e completa ovvero decorso inutilmente il termine assegnato, l'ufficio preposto, entro il termine di novanta giorni, valuta gli elementi a disposizione e procede all'archiviazione diretta della comunicazione o all'avvio del procedimento sanzionatorio.

Su proposta dell'ufficio e in presenza di particolari e motivate esigenze istruttorie, o in caso di estensione soggettiva od oggettiva della vicenda oggetto di valutazione, l’ANAC può decidere di prorogare il termine di novanta giorni per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni. Il responsabile del procedimento comunica la proroga ai soggetti che hanno effettuato la comunicazione.

La contestazione dell'addebito viene effettuata mediante comunicazione di avvio del procedimento. Essa è inviata al soggetto responsabile, al whistleblower e, se diverso da quest'ultimo, al soggetto che ha effettuato la comunicazione.

Nella comunicazione di avvio del procedimento sono indicati: l'oggetto del procedimento; la contestazione della violazione, con l'indicazione delle disposizioni violate e delle sanzioni comminabili all'esito del procedimento; il termine non superiore a centottanta giorni per la conclusione del procedimento, decorrente dalla comunicazione di avvio del procedimento, fermi restando i casi di sospensione disciplinati
nel regolamento in analisi; il responsabile del procedimento; l'ufficio presso cui si può accedere agli atti; la facoltà di presentare eventuali memorie, deduzioni scritte e documenti, nonchè la richiesta di audizione presso l'ufficio e il termine entro cui possono essere presentati; la casella di posta elettronica certificata, presso la quale effettuare le comunicazioni all'Autorità relative al procedimento sanzionatorio, e l'invito a comunicare, con il primo atto utile, l'indirizzo Pec, presso la quale il soggetto responsabile intende ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al procedimento.

In ragione di un rilevante numero di destinatari la comunicazione personale può essere sostituita da modalità di volta in volta stabilite dall'Autorità, nel rispetto della vigente normativa in materia di protezione dei dati personali.

I soggetti ai quali è stata inviata la contestazione dell'addebito, mediante comunicazione dell'avvio del procedimento, hanno facoltà di: accedere ai documenti del procedimento, nel rispetto delle modalità e nei termini previsti dal regolamento di accesso agli atti; presentare, entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della contestazione dell'addebito, memorie scritte, documenti e deduzioni, che sono valutati dall'ufficio ove pertinenti all'oggetto del procedimento; formulare istanza di audizione innanzi all'ufficio entro trenta giorni dalla ricezione della contestazione dell'addebito.

Il termine può essere prorogato, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, a seguito di motivata richiesta dei soggetti cui la comunicazione è stata inviata. Il responsabile del procedimento può richiedere ulteriori informazioni, chiarimenti, atti e documenti ai soggetti cui è stato comunicato l'avvio del procedimento nonchè a coloro che possono fornire informazioni utili per l'istruttoria, anche avvalendosi dell'ufficio ispettivo dell'Autorità, della Guardia di finanza, ovvero dell'Ispettorato per la funzione pubblica del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Le richieste di informazioni sono formulate per iscritto e devono indicare: i documenti, le informazioni, le circostanze e i chiarimenti richiesti; il termine per l'adempimento che, tenuto conto dell'urgenza, della quantità e qualità delle informazioni e dei documenti richiesti, è non inferiore a cinque giorni e non superiore a trenta giorni.

Tale termine può essere prorogato, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, a seguito di motivata richiesta del soggetto destinatario della richiesta. I documenti di cui è richiesta l'esibizione sono forniti, preferibilmente, su supporto informatico, con allegata dichiarazione di conformità all'originale.

In alternativa, possono essere forniti in originale o copia conforme. Le richieste di informazioni e di esibizione di documenti possono essere formulate anche oralmente nel corso di audizioni o ispezioni, rendendole note all'interessato e verbalizzando le medesime.

Ferma restando la garanzia del diritto di difesa, l'attività difensiva nell'ambito del procedimento sanzionatorio si svolge nel rispetto del principio della leale collaborazione delle parti con l'Autorità. La produzione di documentazione inutilmente sovrabbondante, disordinata, inconferente o ingiustificatamente dilazionata, può costituire elemento di valutazione negativo del grado di cooperazione del soggetto responsabile con l'Autorità.

L'accesso agli atti del procedimento avviene mediante istanza all'ufficio nel rispetto delle modalità e dei termini previsti dal Regolamento concernente l'accesso ai documenti formati o detenuti dall'Autorità ai sensi della legge 241/1990. Sono sottratte all'accesso le segnalazioni.

Il responsabile del procedimento, ove necessario, può convocare in audizione innanzi l'ufficio, anche su richiesta, il soggetto responsabile, ovvero il whistleblower e, se diverso da quest'ultimo, il soggetto che ha effettuato la comunicazione nonchè coloro che possono fornire informazioni utili per l'istruttoria.

La richiesta di essere auditi deve essere motivata. Il responsabile del procedimento comunica agli interessati la data e il luogo dell'audizione. Tale data può essere differita, su richiesta motivata dei soggetti destinatari della convocazione, per una sola volta per un periodo comunque non superiore a trenta giorni.

Nel corso delle audizioni, i soggetti auditi possono farsi assistere dal proprio legale di fiducia. Dell'audizione è redatto verbale, sottoscritto dal responsabile del procedimento, da altro funzionario eventualmente presente e dalle parti o dai loro rappresentanti, cui viene consegnata copia del verbale stesso.

Può essere disposta, a cura dell'Autorità, la registrazione magnetica o informatica delle audizioni.

L'ufficio preposto, esaminata la documentazione acquisita agli atti può: proporre al Consiglio l'archiviazione del procedimento, qualora non ricorrano i presupposti di fatto e di diritto per l'irrogazione della sanzione; proporre al Consiglio dell’ANAC la declaratoria di nullità delle misure ritorsive e l'irrogazione della sanzione amministrativa.

Qualora le parti nelle controdeduzioni chiedano di essere auditi, l’ANAC può disporre l'audizione laddove strettamente necessario ai fini del completamento dell'istruttoria. Le controdeduzioni scritte replicano sinteticamente alle considerazioni dell'ufficio.

Qualora, in presenza di motivate ragioni, superino le 15 pagine, esse riportano un indice e una sintesi delle argomentazioni difensive presentate.

L’ANAC, acquisiti tutti gli elementi di fatto e di diritto può: richiedere un supplemento di istruttoria con specifica indicazione degli elementi da acquisire ovvero richiedere agli uffici competenti un approfondimento tecnico o giuridico; convocare in audizione le parti, nonchè ogni altro soggetto, pubblico o privato, in grado di fornire elementi probatori ritenuti utili ai fini dell'adozione del provvedimento finale; adottare il provvedimento finale.

Il provvedimento finale adottato dal Consiglio dell’Autorità può avere i seguenti contenuti: archiviazione, qualora sia stata riscontrata l'assenza dei presupposti di fatto o di diritto per la comminazione della sanzione amministrativa pecuniaria; declaratoria di nullità delle misure ritorsive e l'irrogazione della sanzione pecuniaria.

Nel provvedimento sono indicati l'ammontare delle sanzioni comminate, le modalità e il termine entro il quale il pagamento delle sanzioni deve avvenire. Nel caso di declaratoria di nullità delle misure ritorsive, viene informato anche il RPCT dell'amministrazione cui appartiene il soggetto responsabile.

I termini del procedimento sono sospesi per esigenze di audizione o comunque istruttorie per una durata complessiva che non può eccedere i trenta giorni.

I termini del procedimento possono essere sospesi anche nei casi di: necessità istruttorie dirette ad acquisire documenti da altre amministrazioni, i quali sono essenziali ai fini della definizione del procedimento, fino all'acquisizione degli atti richiesti; pendenza di un giudizio avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio.

Formatosi il giudicato, l’ANAC valuta se vi siano i presupposti per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio.

Procedura “semplificata”

Il procedimento è svolto in forma semplificata nei casi in cui nell'espletamento dell'attività di vigilanza dell'Autorità o sanzionatoria venga riscontrata la mancanza delle procedure di ricezione o gestione delle segnalazioni.

In questi casi la comunicazione di avvio del procedimento viene inviata all'organo di indirizzo
dell'amministrazione che ha adottato il PTPCT e nominato il RPCT nonché ad altri responsabili da indicare nel PTPCT o apposito atto organizzativo.

La comunicazione di avvio indica in modo puntuale i presupposti di fatto e le ragioni di diritto in relazione agli esiti delle attività svolte dall'Autorità che depongono per l'irrogazione della sanzione.

I soggetti destinatari della comunicazione di avvio del procedimento hanno facoltà di presentare, entro il termine di dieci giorni dalla suddetta comunicazione, memorie scritte, documenti e deduzioni.

Entro quarantacinque giorni dalla data di ricevimento delle produzioni ovvero scaduto inutilmente il termine per la loro presentazione, viene formulata la proposta di adozione del provvedimento conclusivo.

Il Consiglio dell’Autorità, tenuto conto delle eventuali memorie prodotte, adotta il provvedimento conclusivo.

Il provvedimento conclusivo del procedimento è pubblicato sul sito istituzionale dell'ANAC nella sezione dedicata alle segnalazioni di cui all'art. 54-bis dopo la notizia dell'avvenuta notificazione al soggetto responsabile ovvero, nel caso di più soggetti, dopo la notizia dell'avvenuta ultima notificazione.

L’ANAC può altresì disporre la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione o dell'ente cui appartiene il soggetto responsabile.

25 agosto 2020