La riforma del Testo unico dell'Edilizia

Negli ultimi mesi si è riacceso il dibattito sulla riforma del testo unico dell’edilizia ed in particolare sull’art. 9 bis, sullo stato legittimo degli immobili, sulla loro conformità e sullo storico “Fascicolo del Fabbricato” che nel corso degli anni è stato oggetto di discussione. 
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, recepite le difficoltà in cui operano gli uffici tecnici comunali e i professionisti del settore in conseguenza delle numerose irregolarità e/o difformità edilizie lievi realizzate nel passato, è intervenuto in ottica sanatoria per trovare un compromesso a questi problemi. 

E’ chiara quindi l’intenzione, in questo momento storico di criticità economiche e sociali, di  coniugare il dualismo giuridico tra lo stato legittimo dell’immobile e l’elargizione di bonus fiscali, (ritenuti indispensabili per accelerare il processo di  riqualificazione energetica degli edifici e per il  loro recupero strutturale) attraverso una sanatoria leggera volta a regolarizzare tutte quelle discordanze, difformità o irregolarità  lievi emerse con l’applicazione della verifica obbligatoria  di cui all’art. 9 bis del T.U. dell’edilizia. Inoltre è risultato evidente come ricostruire lo stato legittimo senza la creazione del fascicolo del fabbricato digitale sia impresa ardua e complessa.

Lo stato legittimo degli immobili
Proprio alla luce di quanto sopra accennato si segnala, in primo luogo, un emendamento presentato al Senato in occasione della conversione in legge di un decreto finanziario, il quale mirava a introdurre una sanatoria per gli immobili risalenti ad un'epoca anteriore al 30 gennaio 1977, da cui si evidenziava la possibilità che lo stato legittimo degli immobili potesse coincidere con quello dei luoghi accertato in sopralluogo.
Le modifiche riguardavano il comma 1-bis dell’art. 9 bis.

Attualmente, tale comma nella sua attuale vigenza recita:
“Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia.”

Finora il legislatore aveva indicato la strada per la ricostruzione storica e la creazione di una banca dati che raggruppava tutti i titoli abilitativi con tutti i pareri, atti di assenso, autorizzazioni necessarie e propedeutiche di altri enti e/o uffici necessari per il rilascio dei provvedimenti; una raccolta organica e sistematica a disposizione di tutti gli attori coinvolti nel processo partecipativo per gli interventi edilizi da realizzarsi sulle proprietà immobiliari dei cittadini e imprese italiane.
La base della ratio della norma sottende una “attestazione” del principio di certezza delle posizioni giuridiche e di tutela dell’affidamento dei privati, sempre più ricercata perchè principio cardine essenziali per un effettivo cambio di marcia della macchina amministrativa.

I vari emendamenti come quello sopra citato, che confermano la linea di sanare le piccole irregolarità edilizie, intendevano sostituire il testo in vigore con il seguente:
“Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili risalenti ad epoca anteriore al 30 gennaio 1977 lo stato legittimo coincide con lo stato dei luoghi accertato in sopralluogo o ispezione da parte di funzionari comunali incaricati prima dell’avvenuto rilascio del certificato di agibilità. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio o per gli immobili per i quali era necessario acquisire il titolo abilitativo edilizio ma l’amministrazione comunale non ha provveduto all’espletamento delle verifiche di agibilità, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto”.

Inoltre, si aggiungeva il seguente comma:
“1-ter. Nell’osservanza del principio di certezza delle posizioni giuridiche e di tutela dell’affidamento dei privati, non si considerano violazioni edilizie rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato le parziali difformità, realizzate in corso d’opera, cui sia seguita, previo sopralluogo o ispezione da parte di funzionari pubblici incaricati e in data anteriore al 30 gennaio 1977, la certificazione di agibilità nelle forme previste dalla legge”.
La data del 30 gennaio 1977, quindi, funge da linea di confine tra ciò che deve essere considerato legittimo e ciò che invece può essere legittimato (ante 30 gennaio 1977).

La certificazione di agibilità
La volontà è quella di aggiungere una particolare fattispecie di sanatoria per quegli immobili su cui è stata rilasciata la certificazione di agibilità nonostante la presenza di lievi difformità o irregolarità edilizie, facendo coincidere la legittimità dello stato dei luoghi con quella accertata in sede di sopralluogo o ispezione dai funzionari comunali che hanno redatto appositi verbali prima dell’avvenuto rilascio del certificato di agibilità.
In sostanza, queste proposte di disegni di legge comportano l’assunzione del rilievo preminente della buona fede del privato e, quindi, le irregolarità vengono ipso iure sanate, nonostante l’amministrazione comunale (sempre prima del 30 gennaio 1977) abbia rilasciato abitabilità/agibilità, in presenza di difformità edilizie. 
Inoltre, se l’amministrazione comunale non avesse provveduto all’espletamento delle verifiche di agibilità, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto.

La data del 30 gennaio 1977 risulta decisiva anche per “regolarizzare” le parziali difformità rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato, realizzate in corso d’opera; se, prima di quella data, è stata rilasciata la certificazione di agibilità nelle forme previste dalla legge, previo sopralluogo o ispezione da parte di funzionari pubblici, tali difformità non si considerano violazioni edilizie.
Nel corso del tempo si è inoltre progressivamente affermata una maggiore precisione delle tecnologie di rilievo e di rappresentazione progettuale, tale che (io non capisco qui… chiederei chiarimenti, periodo contorto) valutare con gli attuali criteri, (estremamente rigorosi e puntuali) opere realizzate in epoca remota, quando la legge e la prassi del tempo imponevano invece dei parametri di valutazione meno severi, può in concreto determinare una sostanziale e diversa applicazione delle procedure di regolarizzazione.

Ciò che all’epoca di realizzazione, in relazione alle norme e prassi del tempo, costituivano lievi difformità dalle progettualità e quindi irrilevanti, oggi invece (alla luce degli attuali criteri di verifica) potrebbe costituire una difformità da sottoporre addirittura a procedure di sanzioni amministrative se non addirittura penali.
In questi anni si è cercato di affrontare la questione, inserendo l’art. 34 bis al DPR 380/2001 sulle percentuali relative alle tolleranze costruttive; molte difformità che ad oggi vengono rilevate rappresentano opere edilizie realizzate a suo tempo in corso d’opera, non sostanziali e di carattere solo formale, che avrebbero potuto essere regolarizzate all’epoca con la presentazione di varianti ad ultimazione dei lavori. 

I certificati di abitabilità/agibilità, rilasciati dal Comune a conclusione dei procedimenti edilizi, tolleravano senza contestazioni, in base alla prassi del tempo, anche difformità esecutive, determinando un legittimo affidamento a favore del privato, rafforzato dal fatto che lo stesso atto è stato emesso in alcuni casi previa verifica in sopralluogo da parte dei competenti funzionari comunali e dall’ufficiale sanitario o addirittura da funzionari del Genio Civile. 
Pertanto, in tali casi, ove oggi il Comune dovesse disconoscere e smentire l’operato dei propri funzionari addetti al controllo, pretendendo, su opere realizzate in corso d’opera, la sanatoria con pagamento della relativa sanzione amministrativa, determinerebbe la violazione del principio giuridico non solo del legittimo affidamento del privato ma anche una lesione del principio di certezza dei rapporti giuridici.

Digitalizzazione e dematerializzazione fascicoli edilizi 
L’entrata in vigore del “superbonus 110” ha fatto emergere con evidenza, la carenza di una banca dati digitale dei Comuni italiani, diventata una delle cause di “impasse” già dai primi momenti di applicazione del decreto governativo. Per accedere alle agevolazioni infatti è necessario ricercare i fascicoli edilizi del passato, al fine di accedere alle informazioni necessarie per la verifica dello stato legittimo dell’immobile, ex art. 9 bis comma 1 bis del T.U. dell’edilizia.

Proprio questa carenza di informazioni sul patrimonio edilizio italiano “digitali” immediatamente reperibile e la difficoltà operativa nell’adempiere alle innumerevoli richieste di accesso agli atti presentate dai proprietari o dagli aventi titolo ai comuni, ha costretto il Governo con il decreto semplificazioni bis del 2021 a “glissare” sulla verifica dello stato legittimo degli immobili italiani e sulla conseguente ricerca di tali informazioni. 
Dunque una revisione del testo unico delle costruzioni ha come esigenza primaria la digitalizzazione e la conseguente dematerializzazione di tutta la documentazione contenuta nelle pratiche edilizie in formato “cartaceo”, presente negli archivi comunali al fine di contemperare il rilancio dell’attività edilizia ed economica del sistema paese, proprio utilizzando gli strumenti dei bonus fiscali e del PNRR. 
Tale esigenza nasce da un dettato normativo di recente istituzione, il suddetto art. 9 bis comma 1 bis, che disciplina per la prima volta in Italia lo stato legittimo degli immobili necessario e indispensabile per la presentazione dei progetti edilizi e per la verifica della conformità dei fabbricati. 

Introduzione dei fascicoli del fabbricato digitali per gli edifici di nuova costruzione e/o esistenti 
Il passaggio successivo è la formazione e la istituzione del fascicolo del fabbricato che tutti gli enti interessati ai vari procedimenti edilizi dovranno costituire.
Fondamentale a tal fine è il reperimento di tutte le informazioni relative allo stato di agibilità, di sicurezza, di igiene, di risparmio energetico, degli impianti installati, degli immobili e del patrimonio architettonico italiano.

Con il fascicolo occorre poter individuare l’unità immobiliare, sotto tutti gli aspetti, tra cui la legittimità edilizia-urbanistica introdotta dall’art.9 bis comma 1 bis nell’attuale testo vigente, individuando e definendo l’immobile sotto il profilo tecnico e amministrativo, strutturale, antisismico, impiantistico, manutentivo e sul corretto uso delle destinazioni autorizzate.
Tale fascicolo è ritornato di estrema attualità (dopo gli eventi sismici degli ultimi anni) e ancora di recente, in relazione alla disciplina delle agevolazioni fiscali per alcune tipologie di interventi edilizi (superbonus, ecobonus, sisma bonus, etc.,) quale forma di garanzia delle transizioni immobiliari e soprattutto certezza sulla sicurezza statica ed impiantistica del nostro patrimonio immobiliare.

In alcune regioni sono state promulgate leggi per la costituzione del fascicolo del fabbricato dichiarate poi incostituzionali o abrogate dalle stesse regioni: è necessario infatti che il dato trattato abbia un suo unicum nazionale.
La complessità delle informazioni da inserire nel fascicolo necessiterà di uno sforzo straordinario ed il Governo dovrà investire fondi e risorse al fine di adempiere a questo importante compito di unità nazionale.

Alcuni comuni virtuosi, anche attraverso applicativi informatici, (che fungono anche da data base) hanno in essere già delle realtà consolidate di formazione ed istituzione del fascicolo del fabbricato e possono fornire contributi al legislatore al fine di mettere a disposizione le proprie esperienze maturate in anni di applicazione.

Interoperabilità dei dati del fascicolo digitale del fabbricato per la gestione dei procedimenti amministrativi
Il terzo ed ultimo passaggio è rendere i dati (di cui è dotato il fascicolo digitale del fabbricato interoperabile e fruibili da tutti gli attori e gli enti coinvolti nella partecipazione ai procedimenti amministrativi creando delle piattaforme e/o moduli di gestione.

L’art. 5 comma 1 bis dell’attuale testo unico dell’edilizia nel suo incipit afferma: 
“1-bis. (L) Lo sportello unico per l’edilizia costituisce l’unico punto di accesso per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte. Acquisisce altresì presso le amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, dell’assetto idrogeologico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità. Resta comunque ferma la competenza dello sportello unico per le attività produttive definita dal regolamento di cui al d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160…”

Dall’art. 5 sopra indicato è chiara l’intenzione del legislatore di “imporre” l’unicità di accesso attraverso il SUE Telematico dei Comuni. 
E’ indispensabile un sistema informativo globale in cui le varie componenti applicative siano fra di loro integrate ed accedano alla banca dati unica in cui tutti i soggetti territoriali beneficiano di unicità e coerenza delle informazioni, evitando quindi una duplicazione dei dati.
Tutti gli enti coinvolti nel processo edilizio Ministeri, Regioni, Provincie, Comuni, Asl, Arta, Vigili del fuoco, Genio Civile, etc..) devono poter accedere a componenti comuni e che costituiscono la base di tutto il sistema attraverso una modalità di integrazione, interoperabilità e cooperazione reciproca, e attraverso un unico punto di accesso che è il portale del SUE rispettando quanto dettato dal comma 1 bis dell’art.5.

L’ interazione tra l’applicazione del sistema all’interno dell’ente comunale e quella all’esterno gioca senza dubbio a beneficio dell’efficienza complessiva delle applicazioni, del controllo del territorio e delle entrate, in una prospettiva di integrazione e per instaurare relazioni ampie e variegate, fino a raggiungere uno scambio di informazioni e funzioni altamente efficace.
Ecco create le basi anche per la formazione del fascicolo del fabbricato, come un unico archivio omnicomprensivo di tutti i dati sul fabbricato, una enciclopedia in formazione, garantendo l’idoneità degli stessi ad essere correttamente conservati e successivamente accessibili, operando in stretta sinergia con il sistema di conservazione digitale a norma che ne garantisce la validità legale nel tempo. Qualsiasi ente “autorizzato” potrà gestire in tutta sicurezza e nel rispetto della normativa vigente l’intero processo di conservazione digitale di qualsiasi tipo di documento informatico, amministrativo o rilevante ai fini delle disposizioni tributarie. 

In sostanza il nuovo Testo Unico delle Costruzioni si pone da un lato l’obiettivo di riordinare e aggiornare le disposizioni normative esistenti, supportando così i tecnici e i funzionari pubblici nel raggiungimento degli  obiettivi di pianificazione,  superando situazioni di incertezza e stallo che ne rallentano l’azione,  e dall’altro di fornire un quadro normativo organico adeguato a guidare gli amministratori verso il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Agenda ONU 2030 che, oltre a richiedere nuovi format edilizi, impattano profondamente anche sull’andamento del mercato delle costruzioni.

   
Articolo di Salvatore Di Bacco

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