La proroga dell’efficacia del permesso di costruire disposta dal legislatore negli ultimi due anni

La proroga dell’efficacia dei titoli abilitativi edilizi disposta ex lege non è una novità nel panorama normativo italiano, ed infatti, tutti ricordano che:

• il Decreto del Fare (Decreto legge n. 69/2013) aveva introdotto una proroga di due anni dei termini di inizio e fine lavori dei titoli abilitativi rilasciati o comunque formatisi prima del 22 giugno 2013 (data di entrata in vigore del decreto), quale misura utile a fronteggiare la crisi del settore delle costruzioni;
• il Decreto Cura Italia (Decreto legge n. 18/2020, art. 103) aveva previsto l’estensione della validità al 15 giugno 2020 dei titoli edilizi in scadenza nel periodo 31 gennaio – 15 aprile 2020; 
• il Decreto Semplificazioni (Decreto legge n. 76/2020) aveva disposto la proroga di uno e di tre anni dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori contenuti nei permessi di costruire rilasciati o formatisi entro il 31 dicembre 2020 (1).

Negli ultimi due anni il legislatore è intervenuto nuovamente: una prima volta con il Decreto legge 21 marzo 2022, n. 21 (2), una seconda volta con il Decreto legge 29 dicembre 2022, n. 198 (3) ed una terza con il Decreto legge 9 dicembre 2023, n. 181 (4). Le suddette fonti normative, ai nostri fini, sono legate: ed infatti, in materia di proroga dell’efficacia dei titoli edilizi, il primo decreto ha previsto una serie di novità ed il secondo ed il terzo le hanno modificate nell’efficacia temporale, estendendola.

La proroga disposta dal Decreto legge n. 21/2022
L’art. 10-septies (Misure a sostegno dell'edilizia privata) del Decreto legge n. 21/2022, in considerazione delle conseguenze derivanti dalle difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonchè dagli incrementi eccezionali dei loro prezzi, aveva disposto la proroga di un anno dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori (5), relativi ai permessi di costruire rilasciati (in forma espressa) o formatisi (per silenzio-assenso) fino al 31 dicembre 2022, a condizione che:

• l’interessato avesse presentato apposita comunicazione allo sportello unico dell’edilizia comunale, senza necessità di motivazione;
• i termini di inizio o fine lavori non fossero già spirati al momento della presentazione della comunicazione di cui sopra (una previsione coerente con il granitico orientamento giurisprudenziale secondo cui la proroga di un termine deve essere richiesta prima dello spirare di detto termine (6) ); 
• il permesso di costruire non fosse in contrasto, al momento della comunicazione del soggetto medesimo, con nuovi strumenti urbanistici approvati nonchè con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio (7). 

Quanto sopra si applicava anche: 

• ai termini relativi alle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), nonché delle autorizzazioni paesaggistiche e alle dichiarazioni e autorizzazioni ambientali comunque denominate;
• ai permessi di costruire e alle SCIA già oggetto di proroga da parte dell’ufficio tecnico comunale (8); 
• al termine di validità nonchè ai termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione ex art. 28 della Legge n. 1150/1942 o dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale e ai termini concernenti i relativi piani attuativi e qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi fino al 31 dicembre 2022, purchè non siano in contrasto con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio;
• ai diversi termini relativi alle convenzioni di lottizzazione o agli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonchè ai relativi piani attuativi che avevano usufruito della proroga prevista dal Decreto del Fare (9) e dal Decreto Semplificazioni (10).

Un esempio concreto ed i controlli da parte dell’ufficio tecnico comunale
Volendo esemplificare, nel caso di un permesso di costruire rilasciato il 1° dicembre 2022, nel quale era previsto l’inizio dei lavori entro il 1° dicembre 2023, l’interessato poteva presentare all’ufficio tecnico comunale, entro quest’ultima data, apposita comunicazione di volersi avvalere della proroga di cui al Decreto legge n. 21/2022, ottenendo lo “spostamento” al 1° dicembre 2024 del termine di inizio lavori. 
In virtù del generale potere di vigilanza edilizia che l’art. 27 del Testo Unico Edilizia riconosce all’ufficio tecnico comunale (nella persona del responsabile), detta comunicazione (11) può e deve essere oggetto di verifica circa l’assenza delle condizioni ostative previste dalla norma:

• i termini di inizio/fine lavori non ancora spirati al momento della presentazione della comunicazione di cui sopra; 
• assenza di contrasto, al momento della comunicazione del soggetto medesimo, tra il permesso originariamente rilasciato e i nuovi strumenti urbanistici approvati nonchè con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio. 

Trattandosi di termini su cui è necessario il giusto grado di certezza (anche in funzione delle conseguenze connesse all’efficacia del titolo edilizio, con riferimento alla decadenza e alla possibilità di nuova richiesta di proroga), nonostante l’assenza di indicazioni delle norma, l’ufficio comunale:

• doveva (deve) comunicare la presenza di un elemento ostativo e dichiarare il non accoglimento della comunicazione di avvalersi della proroga; il privato, ovviamente, poteva (può) impugnare dinanzi al giudice tale provvedimento;
• nel caso di assenza di elementi ostativi, l’ufficio avrebbe dovuto (dovrebbe) comunicare l’avvenuta proroga (soluzione opportuna per ragioni di certezza) ovvero astenersi, limitandosi a registrare e conservare la comunicazione del privato, considerato che l’effetto della proroga operava (opera) automaticamente.

Appare evidente la differenza sostanziale fra le valutazioni che l’ufficio tecnico comunale è chiamato a svolgere:

• nel caso della richiesta di proroga ordinaria del permesso ex art. 15 del Testo Unico Edilizia, è necessaria una verifica discrezionale in positivo circa la sussistenza delle condizioni richieste per il rilascio (presenza di fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso; oppure, in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori; ovvero, opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari), con conseguente obbligo di adozione di un provvedimento motivato di diniego o di accoglimento; nel caso della proroga straordinaria ex lege, è sufficiente una verifica in negativo, dove l’aspetto della discrezionalità è sostanzialmente nullo, dovendosi riscontrare l’assenza delle condizioni ostative;
• nel caso della proroga ordinaria, l’estensione dell’efficacia si avrà solo dal momento della concessione della proroga; nel caso della proroga straordinaria ex lege, l’estensione dell’efficacia è contemporanea alla comunicazione (fatta salva la possibilità dell’ufficio di riscontrare l’assenza delle condizioni);
• nel caso della proroga ordinaria, non può operare il silenzio-assenso (12); nel caso della proroga ex lege, il silenzio dell’ufficio “conferma” la legittimità della richiesta e l’operatività della proroga.

Le novità contenute nel Decreto legge n. 198/2022 (c.d. Milleproroghe)
L’art. 10, comma 11-decies, del Decreto legge 29 dicembre 2022, n. 198, ha modificato l’art. 10-septies del Decreto legge n. 21/2022, disponendo la proroga raddoppiata a due anni, rispetto a quella iniziale di un anno, dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori, relativi ai titoli abilitativi (permesso di costruire, SCIA, autorizzazione paesaggistica, dichiarazioni ambientali), alle convenzioni e i piani indicati nella norma e rilasciati o formatisi fino al 31 dicembre 2023 (e non più fino al 31 dicembre 2022). 

Le ultime modifiche previste dal Decreto legge 9 dicembre 2023, n. 181
L’art. 4-quater del Decreto legge 9 dicembre 2023, n. 181 (13), modifica ancora l’art. 10-septies del Decreto legge n. 21/2022, prevedendo una proroga di trenta mesi (in luogo di quella biennale prevista dal Decreto legge n. 198/2022, già modificativa di quella annuale prevista dal testo originario del citato art. 10-septies) dei termini di inizio e ultimazione dei lavori relativi ai permessi di costruire rilasciati o formatisi fino al 30 giugno 2024 (14) (e non più fino al 31 dicembre 2023, come previsto dal Decreto legge n. 198/2022, già modificativa del termine del 31 dicembre 2022 previsto dal testo originario del citato art. 10-septies). Restano invariati sia la necessità di apposita comunicazione da parte dell’interessato sia l’assenza dei soliti elementi ostativi e l’applicabilità agli altri istituti previsti (titoli abilitativi, convenzioni, accordi e piani attuativi).
A questo punto, è doveroso riportare il testo aggiornato dell’art. 10-septies del Decreto legge n. 21/2022:

Art. 10-septies - Misure a sostegno dell'edilizia privata

1. In considerazione delle conseguenze derivanti dalle difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonché dagli incrementi eccezionali dei loro prezzi, sono prorogati di trenta mesi: 

• i termini di inizio e di ultimazione dei lavori, di cui all'articolo 15 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, relativi ai permessi di costruire rilasciati o formatisi fino al 30 giugno 2024, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell'interessato di volersi avvalere della presente proroga e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione del soggetto medesimo, con nuovi strumenti urbanistici approvati nonché con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche ai termini relativi alle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), nonché delle autorizzazioni paesaggistiche e alle dichiarazioni e autorizzazioni ambientali comunque denominate. Le medesime disposizioni si applicano anche ai permessi di costruire e alle SCIA per i quali l'amministrazione competente abbia accordato una proroga ai sensi dell'articolo 15, comma 2, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, o ai sensi dell'articolo 10, comma 4, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, e dell'articolo 103, comma 2, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27; 
• il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini concernenti i relativi piani attuativi e qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi fino al 30 giugno 2024, purché non siano in contrasto con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini relativi alle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o agli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché ai relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, e della proroga di cui all'articolo 10, comma 4-bis, del citato decreto-legge n. 76 del 2020. 

Tabella di riepilogo per il permesso di costruire:

Qualificazione della proroga del  permesso di costruire
Concludiamo la nostra breve trattazione ricordando che, secondo la giurisprudenza (15), la proroga del permesso di costruire rappresenta, per definizione, un atto accessorio al titolo abilitativo che, dilatando i confini operativi della sua efficacia temporale, realizza, di fatto, quella che viene definita una vera e propria novazione del termine nell’ambito di un provvedimento ancora efficace; e ciò a differenza di quanto accada per la rinnovazione che, in quanto atto autonomo sotto il profilo giuridico, costituisce l’esito di un nuovo e diverso iter procedimentale di contemperamento e ponderazione degli interessi in gioco. 

Articolo di Mario Petrulli

(1) Art. 10, comma 4:
4. Per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del presente comma, sono prorogati rispettivamente di un anno e di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell'interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. Le disposizioni di cui al primo periodo del presente comma si applicano anche ai permessi di costruire per i quali l'amministrazione competente abbia già accordato una proroga ai sensi dell'articolo 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La medesima proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. 
(2) Decreto energia, contenente Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina.
(3) Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi.
(4) Disposizioni urgenti per la sicurezza energetica del Paese, la promozione del ricorso alle fonti rinnovabili di energia, il sostegno alle imprese a forte consumo di energia e in materia di ricostruzione nei territori colpiti dagli eccezionali eventi alluvionali verificatisi a partire dal 1° maggio 2023. 
(5) Art. 15 del Testo Unico Edilizia.
(6) TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 9 febbraio 2024, n. 970; sez. VIII, sent. 18 settembre 2023, n. 5132; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 16 marzo 2023, n. 2757.
(7) Decreto Legislativo n. 42/2004.
(8) La norma conferma ciò che la giurisprudenza ha già ritenuto ammissibile, ossia la proroga di un titolo già precedentemente prorogato: cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, sent.  22 febbraio 2023, n.2975. 
(9) Decreto legge n. 69/2013, art. 30, comma 3-bis.
(10) Decreto legge n. 76/2020, art. 10, comma 4-bis, secondo cui: “Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.”
(11) Ed infatti, le comunicazioni sono soggetto di controllo: si pensi alla disciplina della CILA e alla comunicazione di cui all’art. 6, comma 1, lett. e-bis, del Testo Unico Edilizia in materia di opere temporanee.
(12) TAR Toscana, sez. III, sent. 13 luglio 2021, n. 1042; TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. 30 aprile 2021, n. 260.
(13) Disposizioni urgenti per la sicurezza energetica del Paese, la promozione del ricorso alle fonti rinnovabili di energia, il sostegno alle imprese a forte consumo di energia e in materia di ricostruzione nei territori colpiti dagli eccezionali eventi alluvionali verificatisi a partire dal 1° maggio 2023.
(14) La previsione di un termine futuro (30 giugno 2024) rispetto all’entrata in vigore del Decreto legge che opera la modifica può apparire anomala: potrebbe spiegarsi con la volontà del legislatore di facilitare i richiedenti ed il settore dell’edilizia.
(15) TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 4 giugno 2020, n. 634.