La storia infinita delle concessioni balneari

Considerazioni introduttive
Quella dei balneari è una delle categorie che più spesso diviene oggetto di cronache e dibattiti politici, anche in ragione del considerevole impatto sul PIL nazionale.
Da anni l’Italia è sotto stretta osservazione da parte delle Istituzioni Europee per la disciplina delle concessioni balneari. 
Già dal 2006 la cd. direttiva Bolkestein ha obbligato gli Stati membri, in nome della concorrenza di mercato, a liberalizzare le spiagge pubbliche, che sono così divenute passibili di affidamento in concessione con gare pubbliche aperte a tutti gli operatori europei. 

L’Italia ha a lungo tergiversato e la Commissione europea ha avviato una procedura d’infrazione, poi sospesa in attesa di riforme.
Il nodo della questione è che, ancora oggi, in Italia le concessioni vengono rinnovate a chi già le possiede senza alcuna gara.

Il nostro Legislatore con il d.l. n. 198/2022 convertito in Legge n. 14/2023 cd. Decreto Milleproroghe 2023 ha ulteriormente prorogato le concessioni balneari sino al 31.12.2024. 
Le pressioni da parte di Bruxelles però continuano. Per l’Europa infatti il procrastinare dell’Italia non è più sostenibile.
Da ultimo, poi, l’Europa ha aspramente criticato la mappatura dei lidi effettuata dal nostro Governo. Quest’ultimo ha conteggiato circa 11.000 km di spiaggia ed ha rilevato che solo 1/3 circa delle aree disponibili è oggetto di concessione. Come a dire che non c’è “scarsità della risorsa naturale”, presupposto per l’applicazione della direttiva Bolkestein e quindi per la necessaria previsione di gara per l’affidamento dei lidi.

L’Europa ha contestato il nostro Governo non solo per la valutazione quantitativa - parrebbe infatti, che siano stati conteggiati 3.000 km di costa in eccesso -, ma anche per il metodo di valutazione utilizzato. Bruxelles, in primo luogo, ha rilevato come siano state bypassate le competenze di Regioni ed Enti locali, quindi ha eccepito che la valutazione debba tenere conto tanto degli aspetti quantitativi quanto di quelli qualitativi. Deve cioè essere adeguatamente soppesato l’interesse che una spiaggia può originare tra gli operatori del settore: evidentemente, non possono essere messi sullo stesso piano, ed avere quindi la medesima rilevanza, un tratto di costa roccioso privo di accesso asfaltato e un lido sabbioso sito in una rinomata località turistica.

Il Nostro Governo però sul punto non pare aprirsi al dialogo né prospetta interventi legislativi di tipo strutturale.
Tale situazione di incertezza penalizza in primo luogo gli operatori del settore. Questi ultimi infatti effettuano, o quanto meno vorrebbero effettuare, investimenti per la valorizzazione dei lidi. Ogni decisione aziendale necessita però di una visione chiara e precisa delle prospettive di mercato che in questo caso manca del tutto. Non deve apparire strano pertanto che siano proprio le associazioni di categoria a richiedere a gran voce un intervento normativo chiarificatore.

Come se non fosse già sufficientemente difficile, negli ultimi giorni è stata emessa da parte della Giustizia amministrativa più di una sentenza che ha contribuito a complicare ulteriormente la questione.

La sentenza del consiglio di stato n. 3940/2024
In data 30.04.2024 il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3940/2024 ha censurato la proroga delle concessioni demaniali scadute al 31.12.2023.
I Giudici hanno rigettato il ricorso presentato da un soggetto gestore di uno stabilimento balneare a Rapallo, subentrato nella concessione del lido per via giudiziaria. 
Il ricorso era già stato dichiarato improcedibile in primo grado. Il Tribunale, infatti, aveva rilevato che il ricorso faceva riferimento ad atti dell’amministrazione comunale adottati in vigenza della legge n. 145/2018 e della legge n. 77/2020. Per il Giudice di prime cure, tale normativa non solo era palesemente contraria ai principi unionali ma doveva ritenersi integralmente superata per la sopravvenienza della legge n. 118/2022, che ha stabilito il termine di durata, per le concessioni in essere alla data della sua entrata in vigore, al 31.12.2023. Pertanto – concludeva il Tribunale – l’amministrazione comunale era tenuta a conformarsi al nuovo dettato legislativo.

Da parte sua, il Consiglio di Stato rileva che “Il primo giudice ha invero correttamente ritenuto il ricorso di primo grado improcedibile per la sopravvenienza della l. n. 118 del 2022 le cui disposizioni e, in particolare, l’art. 3, comma 1, hanno stabilito il termine finale di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore della legge stessa al 31 dicembre 2023. […] La proroga disposta dalla l. n. 118 del 2022, al pari di quelle disposte dal legislatore precedentemente e successivamente (come quella di cui alla l. n. 14 del 2023), è l’effetto della voluntas legis consacrata in quella che è, a tutti gli effetti (al di là del suo automatismo o semiautomatismo), una legge provvedimento, perché, come ha chiarito l’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 9 novembre 2021 proprio con riferimento alle concessioni balneari, se una legge proroga la durata di un provvedimento amministrativo, quel contenuto continua ad essere vigente in forza e per effetto della legge e, quindi, assurge necessariamente a fonte regolatrice del rapporto rispetto al quale l’atto amministrativo che (eventualmente) intervenga ha natura meramente ricognitiva dell’effetto prodotto dalla norma legislativa di rango primario, sicché non è necessario che intervenga un atto ricognitivo della proroga stabilita ex lege dal legislatore in questa materia, anche con l’art. 3 della l. n. 118 del 2022”.

Precisa la Consulta che non incide sulla soluzione cui è giunta la circostanza per cui la ricorrente avrebbe acquisito lo stabilimento balneare a seguito di vendita forzata. La Corte osserva infatti come “è evidente che l’acquisizione del complesso aziendale nell’asta pubblica di una procedura esecutiva che ha avuto ad oggetto l’azienda non costituisce certo quella procedura competitiva trasparente che ha ad oggetto, sul piano pubblicistico, la sola assegnazione della concessione ad eque condizioni di mercato e soprattutto, quando pure infine determini, con l’autorizzazione del Comune ai sensi dell’art. 46, comma 2, cod. nav., il subingresso dell’aggiudicatario dei beni subastati nella concessione, non comporta certo de iure il prolungamento dell’originario rapporto concessorio, con un’eccezione rispetto ai principî sanciti dalla Corte di Giustizia”.
Aggiunge altresì che la risorsa spiaggia “è sicuramente scarsa, come questo Consiglio di Stato ha già chiarito nella medesima pronuncia dell’Adunanza plenaria sopra citata (n. 17/2021, ndr)”, così di fatto prendendo posizione a fianco di Bruxelles, e contro il Governo nazionale, con riferimento alla recente mappatura dei lidi italiani.

Conclude la Consulta rilevando che “la pregressa disciplina del 2018, palesemente contraria ai principi del diritto unionale e, come tale, disapplicabile non solo dai giudici nazionali, ma anche dalle stesse pubbliche amministrazioni, non ultime quelle comunali, come ha a chiare lettere precisato l’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 2021”.
La sentenza di fatto si muove sulla strada tracciata dall’Adunanza Plenaria n. 17/2021, in seno alla quale si era affermata la prevalenza del diritto europeo e la obbligatoria disapplicazione delle norme contrastanti, non solo in sede giudiziaria ma anche amministrativa.

Con la sentenza in commento, i Giudici, quindi, richiamando i principi della giurisprudenza europea, affermano l’obbligo per le amministrazioni locali di disapplicare eventuali deroghe al 31.12.2024. 
A seguire tale indirizzo giurisprudenziale, sembrerebbe quindi che i Comuni siano tenuti ad indire gare per riassegnare le concessioni balneari, disapplicando il cd. decreto Milleproroghe 2023.

Ma vi è un però. La messa a gara delle concessioni marittime viene subordinata dalla giurisprudenza alla previsione di un indennizzo a favore degli attuali concessionari e a carico dei subentranti. Ad oggi però non è stata emanata alcuna previsione che preveda le modalità di calcolo di tale indennizzo.
Un tanto dovrebbe evitare “fughe in avanti” da parte dei Comuni ma alcuni (Jesolo tra i più citati) hanno già deciso di procedere in autonomia con l’aggiudicazione a seguito di gara.

Le sentenze del T.A.R. di Bari
Con più sentenze di analogo contenuto pubblicate il 6 maggio scorso, quindi a pochissimi giorni di distanza dalla pronuncia del Consiglio di Stato, il T.a.r. di Bari ha invece riconosciuto la legittimità di n. 21 concessioni di stabilimenti balneari sino al 31.12.2033.

Nel caso di specie il Comune di Monopoli aveva in un primo momento, in virtù della legge n. 145/2018, prorogato le concessioni già in essere sino al 31.12.2033. Quindi, alla luce della giurisprudenza amministrativa, in particolare la pronuncia del Consiglio di Stato n. 18/2021, del richiamo ai principi unionali in generale e alla direttiva Bolkestein in particolare che vietano ogni forma di rinnovo automatico, e dell’art.3, comma 1 della legge n. 118/2022 (cd. legge per il mercato e la concorrenza), le aveva limitate al 31.12.2024.

I concessionari, evidentemente danneggiati per gli investimenti effettuati nella prospettiva di una gestione del lido sino al 2033, hanno presentato ricorso per l’annullamento delle delibere comunali di secondo momento.
Contrariamente ad ogni previsione, il Giudice amministrativo ha accolto i ricorsi. 
Rileva il T.a.r. che le delibere che hanno limitato la durata della concessione al 31.12.2024 sono in contrasto con il comma 2 dell’art. 3 della legge n. 118/2022, ai sensi della quale “le concessioni e i rapporti (…) che con atto dell'ente concedente sono individuati come affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento, continuano ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo e comunque fino al 31 dicembre 2024 se il termine previsto è anteriore a tale data”.
Il T.a.r. fa quindi salve diverse durate delle concessioni purchè i rispettivi atti siano stati sottoposti a pubblicità. Nel caso di specie il Comune, ai sensi dell’art. 37 del Codice della Navigazione e dell’art. 18 del relativo regolamento di attuazione, aveva pubblicato sull’albo pretorio le istanze di affidamento/rinnovo delle concessioni, indicando espressamente che terzi interessati potevano presentare domande concorrenti o osservazioni.

Il T.a.r. richiama appunto la sentenza del Consiglio di Stato n. 10378/2023 la quale “ha espressamente stabilito come sia legittima la proroga di una concessione demaniale marittima ai sensi della legge n. 145/2018 a seguito della procedura comparativa di cui all’art. 37 del Codice della navigazione preceduta dalla pubblicazione delle istanze ex art. 18 del relativo regolamento, essendo vietate dall’ordinamento solo le proroghe automatiche”.
Il Comune di Monopoli avrebbe pertanto posto in essere una procedura di competizione tra più operatori del mercato, rispettosa dei principi europei in materia di concorrenza. Non essendosi presentato alcun concorrente, la concessione è stata legittimamente affidata al precedente concessionario.

Conclusioni
La questione delle concessioni balneari è sicuramente complessa perché nella sua gestione gli aspetti da considerare sono molteplici. Non per altro la stessa giurisprudenza esprime ancora oggi orientamenti fortemente contrastanti.
Ciò che è certo, però, è che la risoluzione di una questione tanto complessa quanto importante per l’economia nazionale non può essere lasciata all’interpretazione dell’autorità giudiziaria.

Articolo di Lorella Martini