La realizzazione di un campo di padel nella recente giurisprudenza

La realizzazione di un campo di padel: profili urbanistici
La realizzazione di un campo di padel costituisce intervento che, per le sue caratteristiche complessive, connotate per l'installazione su apposita superficie, funzionale alla peculiare attività sportiva, di carpenteria e lastre di vetro perimetrali, incide sul territorio in termini di modifica del medesimo, e come tale rientra nel novero degli «interventi di nuova costruzione» di cui all'articolo 3, lett. e), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. 

Tale principio, già enunciato dalla Corte di cassazione, Sez. III, 20 ottobre 2021, n. 41182, è conforme al consolidato insegnamento di legittimità, secondo il quale il d.P.R. n. 380 del 2001, articolo 3, comma 1, lett. e), assoggetta attualmente a permesso di costruire non soltanto le attività di edificazione, ma anche altre attività che, pur non integrando interventi edilizi in senso stretto, comportano comunque una modificazione permanente dello stato materiale e della  conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio in relazione alla sua condizione naturale ed alla sua qualificazione giuridica (cfr. Sez. 3, n. 28457 del 30/04/2009 Rv. 244569 - 01; Sez. 3, n. 14044 del 22/03/2005 Rv. 231522 - 01). 

Tale impostazione è condivisa da quella della giurisprudenza amministrativa, che, sia pure non nella sua massima composizione, ha avuto recentemente modo di confrontarsi con la tematica, divenuta pressante in ragione della crescente popolarità dello sport in questione. 

Il TAR Piemonte, Sez. II, 13 marzo 2023, n. 223, ad esempio, ha chiarito che le opere in questione hanno caratteristiche tali da comportare una «trasformazione significativa e permanente del territorio», risultando quindi soggette al preventivo rilascio di apposito titolo edilizio, nonché all’acquisizione dell’apposita autorizzazione paesaggistica e sismica.

Del pari, il TAR Lazio, 24 luglio 2023, n. 607, ha affermato che la realizzazione di un impianto sportivo in zona agricola, configura violazione dell’articolo 44, lett. b), DPR 6 giugno 2001, n. 3804, in considerazione del fatto che la realizzazione di strutture sportive è consentita su aree destinate ad attività sportiva, con la presentazione di SCIA, ma senza creazione di volumetria e comunque mai nelle zone aventi destinazione agricola.

La Corte di cassazione, Sez. III, 22 marzo 2024, n. 11999, condivide e ribadisce la giurisprudenza amministrativa (TAR Sicilia, Sez. 2, 22 novembre 2021, n. 265), secondo cui la realizzazione dei campi di padel, essendo una trasformazione edilizia del terreno (stante la realizzazione di un’opera di scavo e di un basamento in calcestruzzo in grado di incidere in modo definitivo sulla permeabilità del suolo), non può essere compatibile con la destinazione a zona agricola del terreno ospitante. 

Nel caso specifico, va doverosamente aggiunto che la circostanza secondo cui, come nel caso di specie, i campi di padel vadano a sostituire dei preesistenti campi da tennis, è ininfluente.

Nella circostanza, i giudici amministrativi hanno evidenziato che i campi di padel si differenziano dai campi da tennis e da calcio in quanto, mentre in questi ultimi occorre un mero movimento terra, senza mutare le caratteristiche originarie di permeabilità del suolo, per la realizzazione dei campi di padel è necessaria la realizzazione di un massetto di cemento (di circa 10/12 cm) ove allocare il tappeto in fibra sintetica e la posa in opera delle barriere in vetro temperato (alte oltre 3 mt.).

Per effetto delle argomentazioni che precedono, la Suprema Corte di cassazione, ha condivisibilmente enunciato il seguente principio di diritto: 
«La realizzazione di un campo di padel, così come la conversione di un campo da tennis in un campo da padel, costituisce una «nuova costruzione», per la cui realizzazione è necessario il permesso di costruire».

La motivazione addotta dal Tribunale del riesame - secondo cui l’intervento edilizio necessitava di permesso di costruire poiché, «per le sue caratteristiche complessive, connotate per l’installazione su apposita superficie, funzionale alla peculiare attività sportiva, di carpenteria e lastre di vetro perimetrali, incide sul territorio in termini di modifica del medesimo, e come tale rientra nel novero degli “interventi di nuova costruzione” di cui all’articolo 3, lett. e), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380» - è stata, pertanto, ritenuta conforme alla giurisprudenza della Corte, e non può quindi dirsi né apparente, né adottata in violazione di legge.

La realizzazione di un campo di padel: profili paesaggistici
Il rilevante impatto dell’intervento edilizio in questione va riferito non solo al profilo urbanistico, ma anche a quello paesaggistico. 

In tema di reati paesaggistici, l'accertamento in fatto della riconducibilità degli interventi eseguiti in area sottoposta a vincolo paesaggistico nel novero di quelli non soggetti ad autorizzazione, di cui all'allegato A al d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, o di quelli di lieve entità sottoposti a procedimento autorizzatorio semplificato, di cui all'allegato B del citato d.P.R., deve essere condotto attenendosi ad un'interpretazione logico-sistematica di carattere finalistico delle disposizioni regolamentari, valevole a determinare l'applicazione delle disposizioni derogatorie previste dal decreto in oggetto ai soli interventi di lieve entità, tali essendo quelli che, per tipologia, caratteristiche e contesto in cui si inseriscono, non sono idonei a pregiudicare i valori paesaggistici tutelati dal vincolo (Sez. 3, n. 36545 del 14/09/2022, Montinaro, Rv. 284312 - 01).

La regola generale di cui all'articolo 146, d.lgs. 42/2004 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”), che prescrive che ogni intervento che comporti modificazioni o rechi pregiudizio all'aspetto esteriore delle aree vincolate e soggetto al previo dell'autorizzazione paesaggistica, consacrata in una fonte di rango primario, non può certamente essere derogata da una fonte di rango secondario, quale è il suddetto regolamento n. 31 del 2017, che è di attuazione e non di delegificazione, e dunque non può liberalizzare interventi che per la norma di rango primario sono assoggettati ad autorizzazione. 

Ne consegue che l'accertamento, in punto di fatto, della riconducibilità degli interventi eseguiti in area sottoposta a vincolo nel novero di quelli non soggetti ad autorizzazione (cioè quelli di cui all'elenco allegato sub A al citato d.P.R. 31/2017) o di quelli di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato (di cui all'elenco allegato sub B del medesimo regolamento), deve essere condotto attenendosi a una interpretazione logico sistematica di carattere finalistico delle disposizioni del regolamento (Sez. 3, n. 7538 del 11/01/2024, Gervasi, n.m.).

Nel caso in esame, ancora la Corte di cassazione, Sez. III, 22 marzo 2024, n. 11999, ha rilevato l’assenza, negli elenchi di cui al d.P.R. 31/2017 (relativo alla c.d. autorizzazione paesaggistica «semplificata»), degli interventi relativi alle attrezzature sportive, per le richieste relative ai campi di padel, e, più in generale, per gli impianti sportivi.

Motivo per cui non può che trarsi la conclusione che ad essi non possono applicarsi le semplificazioni introdotte dal citato decreto, anche considerando che, con ogni evidenza, la realizzazione di tali campi non possa essere considerata di impatto paesaggistico lieve (All. B) o lievissimo (All. A), ai sensi del citato decreto, in tal modo confermando, una volta di più, la rilevanza dell’intervento edilizio.

Peraltro, per quello che può valere, l’interpretazione sostenuta dalla Suprema Corte è anche corroborata dal Ministero della Cultura – Direzione Generale Archeologia, Belle arti e Paesaggio (parere n. 62/2021).

Va, inoltre, ricordato che secondo il costante orientamento della Corte di cassazione (cfr. Sez. 3, n. 3258 del 10/01/2023, Nava, n.m.; Sez. 3, n. 544 del 01/12/2022, dep. 2023, Morello, n.m.; Sez. 3, n. 190 del 12/11/2020, dep. 2021, Susana, Rv. 281131 - 01), il rilascio postumo dell'autorizzazione paesaggistica al di fuori dei limiti in cui essa è consentita ai sensi dell'articolo 167, commi 4 e 5, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, non consente la sanatoria urbanistica ex articolo 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e non produce alcun effetto estintivo dei reati edilizi, né preclude l'emissione dell'ordine di rimessione in pristino dell'immobile abusivo edificato in zona vincolata. 

Poiché l'autorizzazione paesaggistica, secondo l'articolo 146, comma 4, del d.lgs. 42 del 2004, costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio, lo stesso permesso di costruire resta subordinato al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica la quale, però, sempre secondo la norma richiamata, non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, tranne nei casi dei c.d. «abusi minori», tassativamente individuati dall'art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. n. 42 del 2004.

Parimenti, si è altresì affermato che il rispetto del requisito della conformità delle opere sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione che a quella vigente al momento della presentazione della domanda di regolarizzazione (cd. «doppia conformità»), richiesto ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex artt. 36 e 45 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, è da ritenersi escluso nel caso di edificazioni eseguite in assenza del preventivo ottenimento dell'autorizzazione sismica (Sez. 3, n. 2357 del 14/12/2022 (dep. 2023), Casà, Rv. 284058. Conf. Sez. 3, n. 41872 del 09/06/2023, Tummolo Rv. 285222, non massimata sul punto; Sez. 3, n. 18267 del 13/04/2023, Pepe, Rv. 284612, non massimata sul punto; Sez. 3, n. 29179 del 16/02/2023, Carceo, n.m.).  

Il permesso di costruire, eventualmente rilasciato (nei limiti di cui si è detto) a seguito di accertamento di conformità (art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), estinguerebbe i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti, ma non, invece, i reati disciplinati dalla normativa antisismica e sulle opere in conglomerato cementizio (Sez. 3, n. 38953 del 04/07/2017, Rizzo, Rv. 270792; Sez. 3, n. 54707 del 13/11/2018, Cardella, Rv. 274212 – 01), applicabile nel caso di specie stante quanto dianzi evidenziato.

La realizzazione di un campo di padel: S.C.I.A. edilizia solo su aree a destinazione sportiva
Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato e condivisibile, la realizzazione di un campo da padel non rientra fra gli interventi di edilizia libera e necessita del permesso di costruire, implicando una modificazione permanente del territorio legata all’utilizzo di calcestruzzo per l’installazione delle quattro pareti di confine, a differenza di quanto accade, ad esempio, per i campi da calcio o da tennis, che comportano soltanto operazioni di livellamento del terreno incapaci di mutare le sue caratteristiche, senza l’impiego di materiali artificiali di costruzione (cfr., ex multis, T.A.R. Sardegna, Sez. II, 26 giugno 2023, n. 462; T.A.R. Lecce, Sez. III, 20 febbraio 2023, n. 254; T.A.R. Palermo, Sez. II, 8 ottobre 2021, n. 3232 e T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 12 ottobre 2017, n. 10261).

Il campo di padel configura una struttura a carattere permanente e non meramente espositivo, la cui realizzazione importa una modifica dello stato dei luoghi. 
Esso, infatti, si sostanzia nella costruzione di un tappeto, di strutture in ferro e vetro stabilmente infisse nel suolo la cui amozione richiederebbe opere di demolizione, anche se con recupero delle strutture.

Dalle intrinseche caratteristiche dell’opera deriva, quindi, la necessità di ottenere un titolo edilizio (così come imposto per la realizzazione dei medesimi campi anche su aree a destinazione sportiva).
Ne è conferma l’orientamento giurisprudenziale formatosi in materia di realizzazione dei campi di padel, che richiede il rilascio di un permesso di costruire o quanto meno la presentazione di una S.C.I.A. edilizia (Cfr: TAR Puglia, Lecce, sez. III, 20 febbraio 2023, n. 253; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sentenza n. 3232 del 2021).

Conforme a tale orientamento, il TAR Lazio, LT, 24 luglio 2023, n. 607, che ha affermato il seguente principio di diritto:
«La realizzazione di un impianto sportivo in zona agricola configura violazione dell'articolo 44, lett. b), d.P.R. n. 380/2001, dato che l'articolo 4 del decreto-legge n. 398/1993, convertito nella legge 493/1993 – per cui gli interventi su aree destinate ad attività sportiva senza creazione di volumetria sono eseguibili dietro semplice SCIA – è applicabile soltanto ad aree già destinate a tale uso e non a quelle aventi zonizzazione agricola».

Articolo di Gaetano Alborino