Il ruolo del Responsabile del procedimento (RUP) e del Direttore dell’esecuzione (DEC) nei contratti di servizi e forniture

La Delibera ANAC n. 244 del 24 maggio 2024 è stata adottata a seguito di un procedimento istruttorio scaturito da un’indagine ricognitiva generale effettuata nel 2022 (nella vigenza del vecchio codice appalti pubblici - D.Lgs. 50/2016) a mezzo della Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici, volta verificare l’attività contrattuale delle Stazioni Appaltanti e i controlli operati dalle stesse nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture. 

La predetta Delibera indicava quali parole chiave “Ruolo e compiti del responsabile del procedimento e del direttore dell’esecuzione - Controlli in fase di esecuzione dei contratti di servizi e forniture”, in quanto verificava l’operato di quelle figure responsabili nel caso concreto. Si trattava di un affidamento di un servizio di vigilanza e di noleggio e manutenzione di software di relativo impianto di videosorveglianza avvenuto nel 2020. 

Rilevava l’ANAC che nei documenti contrattuali e nella Determina dirigenziale di aggiudicazione non fosse disciplinato in dettaglio lo svolgimento delle funzioni del RUP e del DEC. Individuava inoltre altre discrepanze, ad esempio, nelle date degli atti rispetto al verbale di avvio dell’esecuzione e nell’assenza dei verbali di dichiarati sopralluoghi e di documentazione attestante le verifiche effettivamente eseguite, i controlli e i relativi parametri utilizzati.

In diritto, l’Autorità osservava come l’art. 31 comma 12 del vecchio codice appalti prevedesse che “Il soggetto responsabile dell'unità organizzativa competente […], individua preventivamente le modalità organizzative e gestionali attraverso le quali garantire il controllo effettivo da parte della stazione appaltante sull'esecuzione delle prestazioni, programmando accessi diretti del RUP […] o del direttore dell'esecuzione sul luogo dell'esecuzione stessa, nonché verifiche, anche a sorpresa, sull'effettiva ottemperanza a tutte le misure […] impartite dagli enti e dagli organismi competenti”.

L’ANAC rilevava di aver anche emanato e aggiornato le Linee guida n. 3 in cui al punto 8 venivano descritti i compiti del RUP per gli appalti di servizi e forniture e cioè che lo stesso svolge “in coordinamento con il direttore dell’esecuzione ove nominato, le attività di controllo e vigilanza nella fase di esecuzione, acquisendo e fornendo all’organo competente dell’amministrazione aggiudicatrice, per gli atti di competenza, dati, informazioni ed elementi utili anche ai fini dell’applicazione delle penali, della risoluzione contrattuale […] delle attività di verifica della conformità delle prestazioni eseguite con riferimento alle prescrizioni contrattuali”. Inoltre, il RUP autorizza “le modifiche, nonché le varianti contrattuali con le modalità previste dall’ordinamento della stazione appaltante […], nei limiti fissati dall’art. 106 del Codice”, rilascia l’“attestazione di regolare esecuzione su proposta del direttore dell’esecuzione qualora nominato” e predispone “un piano di verifiche da sottoporre all’organo che lo ha nominato e, al termine dell’esecuzione, presenta una relazione sull’operato dell’esecutore e sulle verifiche effettuate, anche a sorpresa”. 

A sua volta quanto alla funzione del DEC, la Delibera de qua richiamava l’art. 111 del Codice D.Lgs. 50/2016 nonché l’art. 18 del D.M. Infrastrutture e dei trasporti n. 49/2018 ai sensi del quale “Il direttore dell'esecuzione svolge il coordinamento, la direzione e il controllo tecnico-contabile dell'esecuzione del contratto stipulato dalla stazione appaltante, in modo da assicurarne la regolare esecuzione nei tempi stabiliti e in conformità alle prescrizioni contenute nei documenti contrattuali e nelle condizioni offerte in sede di aggiudicazione o affidamento […]. Tale controllo è condotto nel corso dell'intera durata del rapporto e deve essere realizzato con criteri di misurabilità della qualità sulla base di parametri oggettivi […]. Gli esiti del controllo debbono risultare da apposito processo verbale. Il direttore dell’esecuzione segnala tempestivamente al RUP eventuali ritardi, disfunzioni o inadempimenti rispetto alle prescrizioni contrattuali, anche al fine dell’applicazione da parte del RUP delle penali inserite nel contratto ovvero della risoluzione dello stesso per inadempimento nei casi consentiti.” 

Sulla base di quanto sopra, l’ANAC ha deliberato la sussistenza nel caso trattato di approssimazioni e carenze nell’attività di direzione, controllo e verifica in fase di esecuzione del contratto e nella relativa documentazione da parte del Direttore dell’Esecuzione e del Responsabile del procedimento rimettendo all’Amministrazione l’adozione di opportuni correttivi sulla base della seguente massima:
“Le verifiche in corso di esecuzione sono finalizzate all’accertamento del rispetto, da parte dell’appaltatore, delle condizioni e dei termini stabiliti dal contratto di appalto, in particolare se le prestazioni svolte siano eseguite a regola d’arte sotto il profilo tecnico e funzionale, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni previste dal contratto stesso […].”

Da ultimo si osserva che il nuovo Codice Appalti (D. Lgs. 36/2023) ha introdotto la nuova figura del Responsabile Unico di progetto, ampliando la sua funzione alla gestione dell’intero progetto, per cui assume un ruolo di supervisione, indirizzo e coordinamento. Questi può delegare attività endoprocedimentali al responsabile del procedimento/fase, di cui rimane corresponsabile. Come chiarito dal parere n. 2098/2023 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, l’art. 15 co. 4 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede l’eventuale nomina di massimo due Responsabili di Procedimento/Fase, uno per la fase di affidamento e uno per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione. Nell’Allegato I.2 Definizioni delle Attività del RUP a specificazione dell’art. 15 del Nuovo Codice Appalti, l’art. 8 dettaglia meticolosamente i numerosi “Compiti specifici del RUP per la fase dell’esecuzione”.
Quindi a maggior ragione, il controllo e la verifica di conformità è in capo all’Amministrazione per il tramite di questa figura, che dev’essere nominata sulla base di precisi e qualificati “Requisiti di professionalità del RUP” per i “contratti di servizi e forniture” e per quelli “attinenti all’ingegneria e all’architettura” fissati rispettivamente dall’art. 5 e 4 del medesimo Allegato 1.2.

Ciò vale anche negli affidamenti relativi alle misure PNRR come già indicato in un precedente contributo che si richiama: Progetti PNRR: il diverso rapporto tra soggetto attuatore e Ministero della Trasformazione digitale e tra soggetto attuatore e soggetto esecutore dei servizi.

Articolo dell'Avv. Simonetta Cipriani