L’impatto dell’opera edilizia richiede una valutazione complessiva e non atomistica

La regola generale e la sua ratio

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (1), la verifica della consistenza e dell’incidenza urbanistico – edilizia dell’intervento realizzato, al fine di apprezzare l’alterazione dello stato dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli edifici ed individuare il necessario titolo abilitativo e, ove carente, la sanzione applicabile per il relativo abuso, deve essere condotta considerando la globalità delle opere, mostrandosi parziale e quindi incompleta una visione atomistica che prenda a riferimento separatamente ogni singolo intervento al fine di stabilire se ciascuno di essi sia o meno assoggettato a permesso di costruire (2).

Non è possibile, di conseguenza, una visione atomistica o frazionata del realizzato ma è necessaria una visione complessiva; di talché, nel verificare l’unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, non può tenersi conto del mero profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico, consentendo la realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso alla loro realizzazione.

È agevole individuare la ratio di tale regola: infatti, il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio.

Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l'ufficio tecnico comunale deve esaminare contestualmente l'intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell'abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell'intervento finalizzata all'elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria stessa. Da ciò deriva che non è possibile scomporre una parte dell’opera per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione (3): le diverse opere realizzate in un unico contesto spaziale, sotto il profilo dell’incidenza delle stesse sull’assetto urbanistico-edilizio del territorio, devono ricevere una considerazione unitaria (4).

Compresenza di opere minori e di opere necessitanti il permesso di costruire

Il principio della valutazione complessiva delle opere realizzate trova concreta e ripetuta applicazione nei casi in cui bisogna valutare opere minori o pertinenziali o, addirittura, teoricamente rientranti nell’ambito dell’attività edilizia libera che, però, si accompagnano ad opere necessitanti un vero e proprio titolo abilitativo. Ad esempio, è stato affermato che: 

• la presenza, accanto un singolo pergolato di pochi metri quadrati (manufatto la cui posa, generalmente, rientra nell’ambito dell’attività edilizia libera (5)) di “un insieme integrato di plurime tettoie sia al primo che al secondo piano sottostrada su quasi tutti gli spazi scoperti di un edificio esistente di cui la ricorrente è comodataria, per superfici molto estese e per la maggior parte con materiali quali elementi di ferro e metallo (tondini metallici, scatolari metallici, lamiera coibentata), nonché con realizzazione di tramezzi in muratura su di un patio esistente”, contribuisce a ritenere la necessità del permesso di costruire (6);
• la sostituzione di una pavimentazione preesistente (attività che, di norma, può rientrare nell’ambito della manutenzione ordinaria liberamente eseguibile) diventa parimenti abusiva ed assoggettabile alla demolizione se accompagnata ad una serie di interventi rilevanti realizzati in assenza del necessario permesso di costruire (7); identica valutazione è stata espressa dinanzi alla realizzazione ex novo di alcune pavimentazioni (attività che, a certe condizioni, è realizzabile liberamente) accanto a manufatti realizzati in assenza del permesso di costruire e, quindi, abusivi (8);
• le opere di finitura all’immobile (quali intonacatura e pitturazione esterna con rivestimento della parte basamentale con mattonelle in gres ceramico con ulteriori opere di rifinitura interne) e la realizzazione di una staccionata e di un gazebo subiscono la stessa sorte di abusività dei manufatti a cui si accompagnano (depositi e tettoie), realizzati in assenza del necessario titolo edilizio (9);
• le opere di rifinitura di un terrazzo (attività che potrebbe essere considerata “minore” e liberamente eseguibile) accompagnate alla “realizzazione di una tamponatura divisoria in muratura con conseguente realizzazione di n. 2 ambienti ad uso residenziale, all’interno della sopraelevazione sovrastate il fabbricato preesistente; realizzazione di una scala interna che collega il fabbricato preesistente al I° ambiente abitativo sovrastante l’edificio […]; realizzazione di una scala esterna in acciaio che collega il fabbricato preesistente al II° ambiente abitativo sovrastante l’edificio […]; opere di rifinitura di un terrazzo posto in corrispondenza ai suddetti n. 2 ambienti abitativi avente dimensioni in pianta di mt 4x7 circa e parapetto di mt 1 circa di altezza”, concretizzandosi un intervento di ristrutturazione edilizia necessitante del permesso di costruire, mancante nel caso specifico (10);
• la realizzazione di una fontana ornamentale in muratura non può essere “sganciata” in un contesto di edifici abusivi (11), al fine di invocarne la non assoggettabilità alla sanzione;
• la posa di alcuni ombrelloni (strutture che rientrano, di norma, nell’ambito dell’attività edilizia libera) richiede il titolo abilitativo laddove si accompagna ad opere che, di fatto, creano un nuovo volume abitabile, di fatto fruibile tutto l’anno, e con continuità, quale sala ristorante (perimetro esterno chiuso da tendaggi di platica antipioggia, recinzione in pannelli di legno, ambiente sotto agli ombrelloni raggiunto da tutti gli impianti, presenza di vari arredi) (12).

Plurime opere minori

Il principio opera anche nei casi in cui vi siano plurime opere minori che, isolatamente considerate, potrebbero rientrare nell’attività edilizia libera o, comunque, non necessitanti il permesso di costruire ma, che, al contrario, richiedono un vero e proprio titolo abilitativo in caso di compresenza. Ad esempio: 

• la realizzazione di gazebi di importanti dimensioni e legati alla gestione di un chiosco-bar-ristorante, lungi dal costituire opere meramente accessorie, è attività funzionale a estendere l’area destinata alla somministrazione di alimenti e bevande, e a costituire, in altri termini, volume principale in cui viene esercitata l’attività economica: conseguentemente, non può invocarsi il regime dell’attività edilizia libera ma la loro posa richiede il permesso di costruire (13); 
• parimenti, tre gazebi di rilevanti dimensioni (16 mq ognuno), completi di impianto elettrico pronto in uso che lascia desumere che siano stabilmente collegati al suolo, richiedono il permesso di costruire (14);
• serve il permesso di costruire per due pergotende chiuse con pannellature laterali al servizio di un’attività commerciale (15).
• non è un mero arredo esterno una pergotenda di dimensioni apprezzabili (m 4,00 x 4,00 x h 3,10), con caratteristiche strutturali di particolare solidità e stabilità (per essere formata da una robusta intelaiatura lignea sorretta da voluminose colonne portanti), collocata in stretta ed organica connessione spaziale e funzionale con una sottostante vasca idromassaggio in marmo, ossia a guisa di unitario corpo di fabbrica aggiunto all’edificazione preesistente (16).

Calcolo del contributo di costruzione

Il principio della valutazione complessiva vale anche nel caso in cui si deve calcolare il contributo concessorio, non potendo frazionare l’intervento, distinguendo la parte qualificabile come manutenzione straordinaria (non soggetta a contribuzione) da quella relativa all’ampliamento, qualificabile come ristrutturazione (soggetta, questa sola, a contribuzione) (17). 

Aspetti paesaggistici

Il medesimo principio opera anche quando si tratta di effettuare la valutazione riguardante gli aspetti paesaggistici (ed il rilascio dell’autorizzazione): è stato, infatti, affermato che quando un intervento edilizio si articola in una pluralità di opere, l'amministrazione deve compiere necessariamente una valutazione unitaria e globale, in quanto la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne l'effettiva portata; anche nel caso del paesaggio, il pregiudizio non deriva da ciascun intervento a sé stante ma dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e paesaggistico nonché dalle reciproche interazioni (18).

Ad esempio, è stato affermato che un insieme di 8 pergolati, distanziati fra loro, che coprono complessivamente 78 mq. di superficie ha rilevanza paesaggistica in quanto si genera un impatto unitario sul territorio tutelato dai vincoli, con necessità dell’autorizzazione paesaggistica che, di norma, non servirebbe per il singolo pergolato (19). 

Consiglio pratico

Alla luce del principio in discorso, non solo è necessario procedere ad una valutazione onnicomprensiva dell’intervento, ma è parimenti fondamentale richiamare il medesimo principio all’interno del provvedimento adottato, a motivazione della decisione ivi contenuta, indicando gli opportuni riferimenti giurisprudenziali.

(1) Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 30 giugno 2021, n. 4919; sent. 13 ottobre 2020, n. 6191; sent. 10 novembre 2017, n. 5180; sent. 8 maggio 2018, n. 2738; sez. II, sent. 11 marzo 2024, n. 2321; sent. 4 novembre 2024, n. 8751; sent. 9 ottobre 2024, n. 8118; TAR Campania, Napoli, sez. VII, sent. 25 febbraio 2021, n. 1273; sent. 11 marzo 2020, n. 1112; sez. VIII, sent. 25 maggio 2020, n. 1960; sez. III, sent. 26 aprile 2021, n. 2729; sez. VII, sent. 27 aprile 2020, n. 1496; sez. III, sent. 11 giugno 2021, n. 3961; sez. II, sent. 10 gennaio 2024, n. 248; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 4 dicembre 2020, n. 852; TRGA Trentino-Alto Adige, Trento, sent. 27 ottobre 2020, n. 181; TAR Puglia, Lecce, sez. I, sent. 27 febbraio 2020, n. 257; TAR Toscana, sez. III, sent. 27 maggio 2021, n. 812; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 8 maggio 2019, n. 1033; TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 17 settembre 2020, n. 1168; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, sent. 21 febbraio 2019, n. 173; TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, sent. 7 novembre 2024, n. 19656; sent. 23 ottobre 2024, n. 18458 e n. 18353; sent. 5 settembre 2024, n. 16110; sent. 5 settembre 2024, n. 16104; sent. 26 aprile 2024, n. 8259; sez. II, sent. 15 luglio 2024, n. 14357; sez. II bis, sent. 2 luglio 2024, n. 13369; sez. IV, sent. 22 maggio 2024, n. 10263; TAR Veneto, sez. II, sent. 22 novembre 2023, n. 1700.
Di eguale tenore la recente giurisprudenza penale, secondo cui “non è ammessa la possibilità di frazionare i singoli interventi edilizi difformi al fine di dedurre la loro autonoma rilevanza, ma occorre verificare l'ammissibilità e la legalità alla luce della normativa vigente, dell'intervento complessivo realizzato” (cfr., Corte Cass., n. 8885 del 2017).
(2) TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 16 maggio 2024, n. 9698.
(3) “In materia di abusi edilizi non è prospettabile una valutazione atomistica degli interventi allorché gli stessi facciano parte di un disegno sostanzialmente unitario di realizzazione di una determinata complessiva opera, risultante priva di titolo, derivandone che i singoli abusi eseguiti vanno riguardati nella loro interezza e, proprio perché visti nel loro insieme, possono determinare quella complessiva alterazione dello stato dei luoghi che legittima la sanzione applicata e persuade della sua appropriatezza e proporzionalità rispetto a quanto realizzato”: TAR Campania, Salerno, sez. III, sent. 29 giugno 2023, n. 584, richiamando TAR Lazio, Roma, sez. II-B, sent. 12 giugno 2023, n. 9990; sez. II, sent. 16 marzo 2023, n. 4604; TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. 3 gennaio 2023, n. 67; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 1° marzo 2023, n. 2119.
(4) TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, sent. 17 ottobre 2024, n. 18046.
(5) TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 27 gennaio 2021, n. 230; TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. 23 aprile 2020, n. 531.
(6) TAR Campania, Salerno, sez. I, sen. 23 novembre 2023, n. 2714.
(7) TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 11 giugno 2021, n. 3961.
(8) TAR Toscana, sez. III, sent. 27 maggio 2021, n. 812.
(9) TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. 3 gennaio 2023, n. 67.
(10) TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, sent. 5 settembre 2024, n. 16108.
(11) TAR Lazio, Roma, sez. IV stralcio, sent. 22 maggio 2024, n. 10277.
(12) Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 18 ottobre 2024, n. 8349.
(13) TAR Emilia-Romagna, sez. II, sent. 13 novembre 2023, n. 675.
(14) TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 25 marzo 2021, n. 2011.
(15) TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sent. 30 dicembre 2020, n. 14145.
(16) TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 28 luglio 2020, n. 951; nell’occasione i giudici hanno affermato che “le due opere in parola (“pergotenda” e vasca idromassaggio) finiscono per integrare gli estremi dell’ampliamento del fabbricato originario di cui alla lett. e.1 dell’art. 3, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001, il quale era legittimamente sanzionabile, siccome eseguito sine titulo, ai sensi dei successivi artt. 31 e 32. E tanto, senza che a quest’ultima implicazione possa ostare la previsione della lett. e.6 del citato art. 3, comma 1: la norma risultante dal combinato disposto delle lett. e.1 ed e.6 non afferma, infatti, che non possono farsi rientrare tra gli interventi di nuova costruzione i manufatti pertinenziali che abbiano un volume inferiore al 20% dell'edificio principale, quanto, piuttosto, che ove detto limite percentuale sia stato oltrepassato, gli interventi pertinenziali de quibus debbono ritenersi, per definizione, "interventi di nuova costruzione"”.
(17) TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 4 dicembre 2020, n. 852.
(18) TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, sent. 12 agosto 2024, n. 15808; Consiglio di Stato, sez. III, sent. 11 ottobre 2024, n. 8150.
(19) TAR Toscana, sez. III, sent. 10 marzo 2021 n. 377: “L’impatto unitariamente provocato dai pergolati, e quindi la necessità di valutarli nel loro insieme, giustifica la loro ritenuta non riconducibilità all’allegato A del d.p.r. n. 31/2017, ossia nelle opere non richiedenti l’autorizzazione paesaggistica. Nemmeno possono rientrare nel punto B17 del d.p.r. n. 31/2017, ossia nelle opere richiedenti l’autorizzazione paesaggistica semplifica, trattandosi di 8 pergolati che complessivamente coprono 78 metri quadrati di superficie; il citato punto B17, infatti, è applicabile nel caso di <realizzazione di tettoie, porticati, chioschi da giardino di natura permanente e manufatti consimili aperti su più lati, aventi una superficie non superiore a 30 mq o di manufatti accessori o volumi tecnici con volume emergente fuori terra non superiore a 30 mc>”.