Strumento eccezionale o destinato a diventare ordinario?
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Inquadramento dell’istituto della conferenza dei servizi
La conferenza di servizi rappresenta un modello di organizzazione della funzione amministrativa incentrato sulla "concentrazione” delle competenze e delle decisioni amministrative, idoneo a produrre un'accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, a consentire un esame congiunto degli interessi pubblici di cui le singole autorità amministrative sono portatrici (1).
L’istituto ha vissuto molteplici interventi normativi: Leggi 241 del 1990, 537 del 1993, 273 del 1995, 127 del 1997, 191/1988, 340 del 2000, la 15 del 2005, la 69 del 2009, 122 del 2010, 134 del 2012, 221 del 2012 e 164 del 2014; l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122; d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106, 221/2012; l. n. 164/2014, fino ad arrivare alla riscrittura attraverso la l. 7 agosto 2015, n. 124 e il decreto attuativo, d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127.
Proprio a proposito dell’ultima qualificazione normativa dell’istituto il Consiglio di Stato, sez. IV, 1 dicembre 2016, n. 5044, ha ritenuto che «La conferenza di servizi non costituisce solo un “momento” di semplificazione dell’azione amministrativa…ma anche e soprattutto un momento di migliore esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione, attraverso una più completa ed approfondita valutazione degli interessi pubblici (e privati) coinvolti».
Invero, l’ultima legge di riforma - legge n. 124/2015 - ha ripensato e modificato profondamente la semplificazione dei procedimenti amministrativi, anche qualora siano coinvolti interessi cd. sensibili, proponendo una trasformazione del ruolo della semplificazione, da valore strumentale a bene o valore di natura finale, e, in tal modo, sia modificando l’istituto della conferenza di servizi, ex artt. 14 ss. L. 241/1990 sia introducendo il cd. silenzio assenso orizzontale tra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 17 bis della citata legge del 1990.
Il ritorno della conferenza decisoria semplificata e accelerata obbligatoria
Con il Decreto legge 14/03/2025, n. 25, recante Disposizioni urgenti in materia di reclutamento e funzionalità delle pubbliche amministrazioni, in vigore dal 15 marzo scorso, il Governo ha riproposto il modus operativo della conferenza semplificata accelerata obbligatoria già previsto da precedenti disposizioni legislative in materia di semplificazione amministrativa.
Infatti, l’art. 10 del citato decreto legge, sia pure intitolato “Disposizioni urgenti finalizzate all'implementazione delle misure in materia di personale a supporto delle attività di ricostruzione nei territori delle regioni Emilia-Romagna, Marche e Toscana colpiti dagli eventi alluvionali verificatisi a partire dal mese di maggio 2023, nonché per la situazione emergenziale nella Terra dei fuochi”, al comma 4 - in modo del tutto sconnesso ed autonomo dal resto delle previsioni dello stesso articolo (2) - ha previsto che “Fino al 31 dicembre 2026, la conferenza di servizi decisoria di cui all'articolo 14, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 si svolge ai sensi dell'articolo 13 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 D.L. 16/07/2020, n. 76, Art. 13. - Accelerazione del procedimento in conferenza di servizi, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120.”
Pertanto, nuovamente opera la disciplina accelerata prevista dalla normativa precedente in base alla quale:
La finalità di semplificazione mediante la riduzione dei termini e l’obbligatorietà dell’indizione
L’ articolo 13 del d.l. n. 76 del 2020, nella formulazione originaria, dunque, aveva introdotto la possibilità di ricorrere a una conferenza di servizi c.d. accelerata, caratterizzata da una riduzione dei termini sia endoprocedimentali che di conclusione del procedimento.
Il modello di conferenza accelerata introdotto dal decreto Semplificazioni è stato sensibilmente modificato dapprima dall’art. 14, d.l. n. 13/2023, che ne ha prorogato la scadenza sino alla data del 30 giugno 2024 e in seguito anche dall’art. 12, d.l. n. 19/2024.
L’art. 14, d.l. n. 13/2023, in particolare, è intervenuto:
La conferenza decisoria
La conferenza decisoria costituisce uno dei tre tipi (istruttoria, preliminare e, appunto, decisoria) (3) di conferenze di servizi previste dal Capo IV – ad oggetto – semplificazione dell’azione amministrativa, della L. 241/1990.
In particolare, l’art. 14, comma 2, della citata L. 241/1990 dispone che la conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici.
E’, altresì, previsto che, quando l'attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, da una delle amministrazioni procedenti.
Nell’ambito della forma decisoria della conferenza dei servizi, si colloca quella semplificata di cui all’art. 14 bis L. 241/1990, che si caratterizza per particolari elementi di semplificazione ed accelerazione del procedimento già sperimentati in via provvisoria durante il periodo Covid.
Nell’intenzione del Legislatore, invero, la conferenza decisoria semplificata o asincrona/in presenza (art. 14-bis L. 241/1990) dovrebbe essere la «regola», mentre quella asincrona/ telematica (art. 14-ter L. 241/1990) dovrebbe rappresentare «l’eccezione».
L’obbligatorietà della conferenza decisoria realizza, infatti, il fine di semplificazione mediante avvio immediato dei lavori, riduzione dei termini del procedimento e differenziazione delle regole procedurali in base al principio di proporzionalità.
Come opera la conferenza dei servizi semplificata ex art. 14 bis L. 241/1990
L’amministrazione procedente indice la conferenza di servizi entro 5 giorni lavorativi e comunica:
Rapporti tra conferenza di servizi e silenzio assenso
Secondo il Consiglio di Stato (parere n. 1640 del 13/07/2016) si applica:
L’art. 17 bis è stato introdotto dall’art. 12 del D.L. n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120 del 2020, in relazione alla “acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche” e destinato ad operare a condizione che il diritto dell’Unione europea non richieda l’adozione di provvedimenti espressi.
Il meccanismo previsto del silenzio-assenso opera:
Peraltro, è il caso di evidenziare che, secondo la giurisprudenza più recente, l’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, in tema di silenzio assenso, si applica ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sia ordinari che in conferenza di servizi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610) (4).
Particolarmente dibattuta e controversa è la questione riguardante se, all’autorizzazione paesaggistica da rilasciarsi in seno ad una conferenza di servizi, sia applicabile l’art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990, secondo cui “l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza … sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti. Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza”.
Una parte della giurisprudenza (5) e della dottrina (6) risultano favorevoli alla tesi secondo cui la conferenza di servizi costituisce un modulo speciale, alla stregua del quale anche i pareri delle amministrazioni preposte alla tutela dei beni si intendono acquisiti favorevolmente decorsi novanta giorni dalla richiesta, in applicazione della norma generale di cui all’art. 17-bis della legge 241 del 1990, mentre un’altra parte della giurisprudenza (7) si attesta su posizione contraria posto che il meccanismo del silenzio assenso è assolutamente inconciliabile con la natura del titolo autorizzatorio.
In ogni caso, con la nuova versione degli articoli 14 e seguenti della legge 241/90, la conferenza di servizi decisoria diventa un obbligo, essendo sempre indetta quando un'amministrazione, per concludere un procedimento, deve acquisire più pareri o atti di assenso di qualsiasi tipo di altre amministrazioni.
Tutti le discipline in tema di permessi di costruire, autorizzazioni paesaggistiche ecc., allora, coerentemente, dovrebbero essere attratte nell’ambito di quella della conferenza di servizi, confluendo tutte le decisioni e i pareri, indipendentemente dalla loro qualificazione, nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi.
In tutti questi casi, quindi, dall’applicazione della conferenza di servizi decisoria discenderebbe l’ulteriore applicazione della riduzione dei termini prevista dalla norma in argomento, con tutte le implicazioni conseguenti in relazione ai tempi a disposizione delle amministrazioni preposte alla tutela dei beni paesaggistici, storici, culturali di cui al d.lgs. n. 42/2004 (c.d. Codice Urbani).
Infatti, se la tempistica prevista dalla disciplina di cui all’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004 e quella ordinaria della conferenza dei servizi decisoria prevista dall’art. 14 comma 2 L. 241/1990, sostanzialmente, lasciano lo stesso tempus deliberandi alle amministrazioni preposte alla predetta tutela (nel primo caso, 40 gg. per la regione o per il comune delegato; 45 gg. dalla ricezione degli atti e della proposta da parte dei primi, per il soprintendente; nel secondo caso, 90 gg. complessivi, salvo che disposizioni di legge o i provvedimenti non prevedano un termine diverso, come quello, appunto, della disciplina del Codice Urbani), altrettanto non accade laddove si applichino alla conferenza decisoria semplificata i termini dimezzati rispetto a quelli ordinari, come appunto previsto dall’art. 10, comma 4, DL 25/2025, salvo che maggiori termini non siano previsti dalle disposizioni del diritto dell'Unione europea, come in materia ambientale.
Pertanto, è evidente che, ove si attivi una conferenza semplificata accelerata, in presenza di più di due amministrazioni, tra cui quella preposta alla tutela dei beni e degli interessi predetti, i più stretti termini previsti dal rinvio disposto dall’art. 10 del DL 25/2025, comporteranno uno sforzo importante delle amministrazioni e degli uffici preposti a detta tutela, non sempre realisticamente compatibile con le carenze di organiche e con le complessità normative e fattuali oggetto di esame procedimentale rispetto alle varie fattispecie concrete.
Conclusioni
Il Legislatore e, in genere, il Parlamento (tramite le forze politiche nel tempo ivi presenti) dimostrano, attraverso i continui interventi in materia, un particolare interesse alla semplificazione della soluzione finale dei procedimenti, agendo non solo sulle modalità operative, ma anche sui tempi, ormai accelerati, come dimostra l’ennesimo intervento in commento, quasi che l’ulteriore previsione al 31 dicembre 2026 voglia (o possa) essere il preludio ad un intervento stabile e definitivo che cristallizzi l’anzidetto modus operandi, atteso il continuo prolungamento, peraltro privo di specifica e contingente motivazione, del modulo accelerato già sperimentato e ora prorogato.
Gli anzidetti, continui, interventi normativi insieme a quelli in tema di PNRR, dunque, dimostrano l’importanza assoluta riconosciuta dal Governo e dalle Forze politiche all’istituto della conferenza accelerata che, nonostante l’originaria affermazione transitoria, ormai appare come una delle principali (se non proprio la più importante) tra le soluzioni idonee a realizzare il programma politico-elettorale-legislativo (ormai dogmatico) della semplificazione dell’azione amministrativa di tutte le PPAA.
Il fine è certamente lodevole, poiché intende dare impulso all’economia e a realizzare più speditamente le esigenze dei cittadini nell’ambito del diritto di proprietà e quelle delle imprese nell’ambito del diritto all’iniziativa economica, ma non altrettanto appare lo strumento acceleratorio utilizzato rispetto ai tempi procedimentali e decisionali così contenuti e ristretti.
Infatti, la complessità, la disarmonicità e la contraddittorietà delle norme nelle varie materie che interferiscono nelle decisioni finali delle PPAA, al di là della molteplicità delle competenze assegnate tra vari enti e livelli di governo, sono la principale causa dei ritardi e degli inadempimenti, così come incidono significativamente su questi anche (e soprattutto) le gravi carenze quali-quantitative di organici presso le varie amministrazioni per fare fronte al notevole carico di lavoro complesso e delicato.
Pertanto, piuttosto che agire su questo versante (la malattia), si preferisce agire (forse perché più facile e semplice) sui sintomi e sugli effetti, sacrificando, più o meno consapevolmente, interessi fondamentali che diventa impossibile tutelare adeguatamente rispetto a tempistiche realmente incompatibili con le problematiche anzidette e con le esigenze di adeguata istruttoria degli interessi coinvolti e di reale confronto tra le amministrazioni coinvolte, il tutto a discapito del principio di buon andamento della PA ex art. 97 Cost. non meno importante della tutela di altri principi e diritti costituzionali.
Ma così stanno le cose: unico rimedio è quello di adottare in modo permanente il metodo del rapporto collaborativo, sempre più stretto e intenso, tra le amministrazioni coinvolte in procedimenti complessi e molteplici, ricorrendo al necessario supporto delle soluzioni informatiche e digitali disponibili, per fare fronte comune alla soluzione del comune problema.
(1) cfr. Cons. Stato, sez. IV, 08 maggio 2007, n. 2107; Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 febbraio 2006, n. 200.
(2) Ritengono, comunque, indubbia l’applicazione generale della previsione in argomento sia la relazione illustrativa di accompagnamento al DL n. 25/2025 sia la nota illustrativa ANCI, secondo cui secondo cui «il comma 4 del richiamato art. 10 prevede che fino al 31 dicembre2026 la conferenza di servizi decisoria di cui all’articolo 14, comma 2, della legge 7 agosto1990, n. 241 si svolga ai sensi dell’articolo 13, comma 1, del decreto-legge 16 luglio 2020,n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n.120 (conferenza di servizi c.d. accelerata).Il citato articolo 13 del d.l. n. 76 del 2020, nella formulazione originaria, ha introdotto in via facoltativa la possibilità di ricorrere a una conferenza di servizi c.d. accelerata, caratterizzata da una riduzione dei termini sia endoprocedimentali che di conclusione del procedimento. Tale disciplina è stata successivamente modificata dall'articolo 14 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito dalla legge 21 aprile2023, n. 41 e, poi, dall’articolo 12 del decreto legge 2 marzo 2024, n. 19, convertito dalla legge 29 aprile 2024, n. 5, che hanno, tra l’altro, reso obbligatorio, fino al 31 dicembre 2024, il ricorso alla conferenza di servizi accelerata, qualora sia necessario indire una conferenza decisoria in forma semplificata e in modalità asincrona. Ora per effetto del richiamato c. 4 dell’art. 10, la conferenza di servizi “accelerata" si applica fino al 31 dicembre 2026.Si rammenta che ai sensi dell’art. 13 del DL N. 76/2020, in tutti i casi in cui debba essere indetta una conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’articolo 14, c. 2, della legge n. 241/1990, le amministrazioni procedenti adottano lo strumento della conferenza semplificata di cui all’articolo 14-bis (forma semplificata e modalità asincrona)».
(3) ➢ istruttoria: quando può essere indetta dall’amministrazione procedente su richiesta di un’altra amministrazione competente o dal privato interessato, si volge in modo libero ed è utile esclusivamente per il confronto tra le amministrazioni competenti.
➢ preliminare: quando riguarda progetti di particolare complessità o insediamenti produttivi per i quali il privato interessato presenta apposita richiesta corredata da uno studio di fattibilità (l’opera da realizzare e modalità) al fine di verificare prima della presentazione del progetto definitivo, le condizioni per ottenere i necessari atti di assenso, anche se le determinazioni della conferenza preliminare possono essere modificate solo se emergono significativi elementi o per le osservazioni presentate da parte dei privati
➢ decisoria: quando è necessario ottenere almeno due atti di assenso ovvero quando è necessaria l’acquisizione di diversi atti di assenso all’esito di procedimenti differenti
(4) Contra, invece, Cons. Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2640, secondo cui sull’autorizzazione paesaggistica da acquisire in seno a una conferenza di servizi non incide il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni di cui all’art. 17-bis della legge n. 241/1990, il quale opera esclusivamente nei rapporti fra l’amministrazione procedente e quelle chiamate a rendere “assensi, concerti o nulla osta” e non anche nel rapporto “interno” fra le amministrazioni chiamate a co-gestire l’istruttoria e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi.
(5) Cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 gennaio 2022, n. 255; id., sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610.
(6) Carpentieri, “Silenzio assenso e termine a provvedere, anche con riferimento all’autorizzazione paesaggistica. Esiste ancora l’inesauribilità del potere amministrativo?”, in sito Giustizia amministrativa, 11 aprile 2022.
(7) Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2640.
Ministro per la Pubblica Amministrazione – 24 marzo 2025
Ministero dell'Economia e delle Finanze - Circolare 3 febbraio 2025, n. 2
Dipartimento della ragioneria Generale dello Stato – Circolare 3 febbraio 2025, n. 2
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