Prova indiziaria e onere probatorio dello stato legittimo di un immobile

La regola generale e le due ipotesi residuali

Lo “stato legittimo dell’immobile” riguarda una sua condizione permanente, preesistente alla stessa entrata in vigore della disposizione, da riferire a opere realizzate prima del 1967, ovvero in epoca ancor più risalente, nei centri urbani poi dotatisi di un regolamento che richiedeva la licenza edilizia per l’edificazione, o per cui esiste solo un principio di prova di un titolo edilizio, il cui originale o la cui copia non è più rintracciabile (1).

Come è noto, l’art. 9-bis, comma 1-bis (2) del Testo Unico Edilizia (DPR n. 3880/2001), in materia di stato legittimo di un immobile o dell’unità immobiliare e relativa prova, prevede:

• una regola generale, secondo cui lo stato legittimo è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello rilasciato o assentito che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio;
• due ipotesi di chiusura del sistema, caratterizzate dal fatto che il titolo abilitante: a) manca, perché l’immobile risale ad un periodo storico in cui non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio (es. ante 1942 o ante 1967); b) non è reperibile, ma sussistono principi di prova circa la sua esistenza.

La prova indiziaria

In entrambi tali ultimi casi, lo stato legittimo può essere dimostrato in via indiziaria, attraverso le informazioni catastali di primo impianto ed altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, integrato con eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Trattasi di una formulazione testuale “aperta” e non tassativa, anche per l’uso della locuzione generica “altri documenti probanti” e per il richiamo, infine, ad altri atti, pubblici o privati, purché di provenienza certa (3).

 La successione, nel testo del secondo periodo del comma 1-bis, delle diverse tipologie di documenti “sussidiari”, implica una “gerarchia” dell’utilità probatoria ricollegabile a ciascuna tipologia (4), ragion per cui il ricorso agli altri atti pubblici o privati costituisce in qualche modo l’extrema ratio, cui si deve accedere in mancanza di altre, più significative tipologie di documenti, fermo restando che tutte le tipologie possono concorrere, se disponibili, alla formazione della prova dello stato legittimo dell’immobile, nel senso che la disponibilità, ad esempio, di riprese fotografiche e di estratti cartografici non preclude, né rende superflua, la presentazione anche di documenti di archivio e altri atti pubblici o privati.

Esempi concreti tratti dalla giurisprudenza

Un esempio concreto di principio di prova è stato individuato nella sent. 24 aprile 2025, n. 8031, del TAR Lazio, Roma, sez. II bis, in cui i giudici hanno ritenuto rilevante una planimetria rinvenuta nell’atto di compravendita dell’immobile del 18 luglio 1958, che faceva risalire a tale data lo stato di fatto dell’immobile. Secondo i giudici, “tale situazione di fatto comportava per l’amministrazione l’onere di provare che a tale data fosse necessario il titolo edilizio con riferimento a tale immobile ed alle opere in questione, essendoci un principio di prova della data massima di realizzazione delle opere stesse”.

Un altro caso concreto si è avuto nella sent. 9 settembre 2024, n. 7485, del Consiglio di Stato, sez. II, in cui il principio di prova era una licenza edilizia del 1973, rilasciata al padre del proprietario, sia pur mancante degli elaborati progettuali.

Il TAR Sicilia, Catania, sez. III, nella sent. 15 aprile 2024, n. 1411, ha ritenuto possibile in astratto, quale principio di prova, un’istanza del 4.10.1960 con la quale era stata richiesta l’autorizzazione ad apportare alcune modifiche a progetto di demolizione e ricostruzione relativo all’opera, l’approvazione della Commissione edilizia comunale nella seduta del 7.10.1960, la successiva comunicazione del Sindaco all’istante con nota dell’8.10.1960.

L’onere probatorio

Per quanto concerne, in particolare, gli immobili realizzati prima del 1967, secondo la giurisprudenza (5), solo il privato può fornire inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione e la legittimazione di un manufatto, mentre l'amministrazione non può, in via generale, materialmente accertare quale fosse la complessiva situazione all'interno del suo territorio negli anni precedenti al 1967.

L’ordinamento non prevede un procedimento che imponga al Comune di attestare la regolarità edilizia di un immobile, visto che la stessa si deve ricavare dai titoli abilitativi che ne hanno consentito la realizzazione (6); pertanto, deve ritenersi che gravi sulla parte privata l’onere di dimostrare lo stato legittimo dell’immobile, avvalendosi degli strumenti di cui al menzionato art. 9 bis, comma 1 bis, del Testo Unico Edilizia.

Il valore del certificato di stato legittimo rilasciato dal tecnico abilitato

Ricordiamo che, secondo la Corte di Cassazione (7), il c.d. certificato di stato legittimo dell’immobile, rilasciato ai sensi dell’art. 9-bis, altro non è che un documento formale che attesta la conformità urbanistica ed edilizia di un immobile, rilasciato da un tecnico abilitato al fine di facilitare la circolazione dell’immobile cui si riferisce, ma certo non può avere alcun valore vincolante per l’autorità giudiziaria, né attestare erga omnes la regolarità del titolo edilizio in sanatoria: un immobile è legittimo, quindi trasformabile con ulteriori interventi, non tanto perché risponde al progetto di cui i competenti uffici pubblici ne hanno variamente autorizzata l’esecuzione, ma in quanto sia conforme alla disciplina urbanistico-edilizia.

(1) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 24 marzo 2023, n. 3006; sez. II, sent. 15 settembre 2023, n. 8339; sent. 25 gennaio 2024, n. 806.
(2) 1-bis. Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.
(3) TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 2 settembre 2024, n. 4785.
(4) TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 2 settembre 2024, n. 4785.
(5) TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 27 giugno 2024, n. 3985.
(6) TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. 17 febbraio 2025, n. 3423.
(7) Sez. III, sent. n. 12530 del 1° aprile 2025.

--> Per approfondire alcuni aspetti: 

• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar del Geometra Salvatore Di Bacco Decreto Salva Casa n.69/2024. "Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia ed urbanistica". Approfondimenti;
• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar dell'Avv. Mario Petrulli L’attività edilizia libera;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte prima) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte seconda) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte terza) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte quarta) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Conversione del Decreto Salva Casa: le novità dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte quinta) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Applicabilità del c.d. Decreto Salva Casa ai procedimenti in corso dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Edilizia: l'accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali e autorizzazione paesaggistica postuma dell'Avv. Mario Petrulli.