Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

La nuova Legge Anticorruzione: luce tonale e principali novità operative.

Pietro Alessio PALUMBO

La nuova Legge Anticorruzione (c.d. Spazzacorrotti) reca “Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici”. Cardine propositivo della Legge è accrescere efficacia, efficienza ed effettività sostanziale al servizio pubblico di giustizia. Segnatamente in ambito di diritto penale il legislatore ha inteso avviare un’operazione complessiva di revisione attraverso un (primo) intervento di ridefinizione regolatoria con l’obiettivo di contrastare più significativamente il fenomeno della corruzione che frena il sistema economico e produttivo e danneggia l’azione pubblica di enti e amministrazioni. Il dilagare del fenomeno della corruzione ha il devastante effetto di attentare alla fiducia dei cittadini, non solo nel sistema giustizia, ma anche nei confronti civili e reciproci. Compromessi sono consequenzialmente anche il complesso dei vitali investimenti internazionali e il buon andamento della gestione amministrativa. Ratio della riforma è dunque la lotta alla corruzione come misura di sviluppo economico, sociale, civico e civile, sulla amara lettura dei dati statistici internazionali per cui il livello di corruzione percepita nel settore pubblico italiano è molto alto. Come si evince dalle ricerche Eurispes, in area OCSE, l’Italia è addirittura il Paese con il più alto tasso di corruzione percepita. La Banca Mondiale definisce la corruzione il più importante impedimento allo sviluppo economico e sociale dei Paesi. Nell’ultimo report di Transparency International, l’Italia è al sessantanovesimo posto al mondo, e ben l’85% degli italiani ritiene istituzioni e politici italiani coinvolti nel fenomeno della corruzione. La nuova Legge Anticorruzione ha dunque nei propositi del Legislatore due sentieri d’azione principali, diritto penale sostanziale e diritto processuale e investigativo, nel convincimento che la certezza del diritto discende non solo dalla (ri)strutturazione delle fattispecie penali, altresì anche dai mezzi d’indagine e accertamento degli inquirenti e dell’autorità giudiziaria. In questo corollario, la Legge c.d. Spazzacorrotti disciplina quindi, il complessivo riassetto dei reati contro la pubblica amministrazione, l’inasprimento delle sanzioni (anche accessorie: interdizione dai pubblici uffici e divieto a contrarre con la pubblica amministrazione) e sul piano premiale la previsione della non punibilità per la celere e volontaria, collaborazione con gli organi di giustizia. Lungo questa direttrice d’intenti, sul piano redazionale, la Legge in analisi, ha recepito le indicazioni GRECO e OCSE, volte alla sollecita conciliazione della legislazione nazionale con quella delle convenzioni internazionali di riferimento. Il Legislatore ha tenuto in evidenza sul tavolo redazionale, la Convenzione di Merida del 2003, nella quale si sollecitavano gli Stati all’introduzione delle operazioni sotto copertura in ambito di delitti di corruzione. La nuova Legge anticorruzione contempla un ampio ventaglio di modifiche al codice penale e in particolare: l’aumento delle pene principali per il delitto di corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318 c.p.); la riformulazione della fattispecie incriminatrice del traffico d’influenze illecite (art. 346-bis c.p.), con assorbimento nella stessa delle condotte di millantato credito (art. 346 c.p.) e inasprimento del correlato apparato sanzionatorio; l’ampliamento dell’area di applicabilità dei delitti di corruzione internazionale dei pubblici agenti (art. 322-bis c.p.); la riformulazione dei parametri di definizione della riparazione pecuniaria (art. 322-quater c.p.); l’aggravamento delle sanzioni interdittive nel caso di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni, con riferimento alla commissione dei delitti di concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità e corruzione (art. 25, comma 5, decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231); l’introduzione di una causa speciale di non punibilità nel caso di volontaria collaborazione, per i reati previsti dagli articoli 318, 319, 319-quater, 320, 321, 322-bis; l’esordio della procedibilità d’ufficio per i delitti di corruzione tra privati e di istigazione alla corruzione tra privati (artt. 2635 e 2635-bis c.c.); la comparsa della procedibilità d’ufficio per ipotesi aggravate di delitto di appropriazione indebita (art. 646 c.p.); la soppressione della richiesta del Ministro della giustizia o della denuncia della persona offesa per il perseguimento dei reati di corruzione e altri delitti contro la pubblica amministrazione commessi all’estero. Queste novità sono abbinate, in ambito processuale e investigativo, da modifiche al codice di procedura penale e alla Legge 146 del 2006 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001). In particolare sono state introdotte le seguenti misure: per i reati contro la pubblica amministrazione, l’interdizione dai pubblici uffici e l’incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione anche in caso di applicazione della pena concordata, ai sensi dell’art. 444, comma 2, c.p.p.; l’estensione ai reati contro la pubblica amministrazione della disciplina delle operazioni sotto copertura, previste dall’art. 9 della Legge 16 marzo 2006, n. 146; l’ampliamento dei poteri di accertamento del giudice dell’impugnazione ai fini della decisione sulla confisca ex art. 322-ter c.p.; l’attribuzione al tribunale di sorveglianza della decisione sulla estinzione delle pene accessorie, della interdizione dai pubblici uffici e della incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione, conseguenti a condanna per i delitti contro la pubblica amministrazione. Negli obiettivi del legislatore, il precipitato logico della interconnessione tra le modifiche finalizzate all’aggravamento sanzionatorio con la rimodulazione delle pene accessorie e le misure finalizzate all’inserimento della cause di non punibilità, si rivolge al traguardo di stimolare le condizioni per un impulso dissuasivo al prestarsi a patti fraudolenti. Il legislatore in buona sostanza vuole perseguire due linee di arrivo. Da una parte scoraggiare condotte illecite, attraverso la diffusione pedagogica, dissuasiva, della sensazione di insicurezza nell’esporsi ad azioni corruttive. Dall’altra vuole abbattere il diaframma di omertà e la filiera di scelere solidarietà criminale: nessuna delle parti del traffico corruttivo può confidare su un interesse comune a tacere[1]. Ne deriva che l’ingresso nello scambio illecito diventa insicuro e rischioso. In sostanza, la nuova Legge anticorruzione si prefigge di incoraggiare l’emersione di fenomeni di corruzione nella pubblica amministrazione inducendo il dipendente pubblico a denunciare le condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza. Questa strategia si basa sulla rivalutazione del whistleblowing, come modello di auto-protezione della macchina pubblica. La Legge in analisi è volta a potenziare gli apparati investigativi per la prevenzione, l’accertamento e la repressione di reati di corruzione. Per questa via, viene esteso alle fattispecie in esame, l’utilizzo dell’agente sotto copertura, per  assicurare efficacia ed incisività alle investigazioni. La motivazione di tale estensione è stata rinvenuta dal legislatore nella valutazione che si tratta di delitti gravi sul piano dell’allarme sociale, assai diffusi nella pratica e di complesso accertamento, con particolare riguardo ai delitti bilaterali, poiché caratterizzati dalla stringente comunione di interessi illeciti dei soggetti coinvolti e dal potenziale rapporto omertoso reciproco. Ai fini del potenziamento investigativo, il legislatore ha ritenuto opportuno considerare anche i delitti di turbata libertà degli incanti e di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente che sono contigui a quelli più tipici sul piano sistematico, tenendo in considerazione anche gli effetti svianti della libera concorrenza e del mercato e la compromissione della fiducia nell’azione della pubblica amministrazione che tali condotte producono. Di talché sono possibili operazioni sotto copertura che consentano di infiltrare agenti di polizia giudiziaria, in ambienti in cui si abbiano ragionevoli supposizioni che si stiano consumando i delitti in argomento, scriminando condotte degli agenti suscettibili di integrare reato e autorizzando il ritardo di atti della polizia giudiziaria. Viene, altresì, estesa alle indagini in materia di reati contro la pubblica amministrazione, analogamente a quanto già previsto per le operazioni antidroga e per il contrasto dei sequestri di persona a scopo di estorsione, la possibilità della consegna controllata di denaro in esecuzione delle attività illecite in atto. Allo stesso tempo, si consente agli agenti di polizia giudiziaria di utilizzare temporaneamente beni, documenti, identità false per la messa in opera delle azioni sotto copertura. Ulteriore significativa novità della nuova Legge Anticorruzione è la revisione della prescrizione dei reati. Il legislatore ha fondato la rivisitazione della prescrizione (non limitata ai soli delitti contro la pubblica amministrazione) su motivazioni sia concrete che concettuali. Si assiste al crescente aumento dei processi che si estinguono per prescrizione e ciò allarga la sfiducia dei cittadini nelle istituzioni giudiziarie con il consequenziale avanzare del senso di incertezza, sfiducia, insicurezza. L’istituto della prescrizione che è sbocciato nell’Ordinamento a garanzia dell’effettivo diritto all’oblio del cittadino rispetto a comportamenti risalenti nel tempo e nell’obiettivo di realizzare l’economia dei sistemi giudiziari, diviene sempre più spesso strumento di mancata certezza della pena. Sul piano pratico, neutralizzare il lavoro di indagine e processuale, si riversa sull’utilizzo inutile e defraudante di risorse umane ed economiche. Nell’ottica di dar spazio a una riforma proporzionata dell’istituto, in grado di valorizzarne e tutelarne la funzione originaria, eliminando gli elementi patologici che nel corso degli anni ne hanno alterato il significato, il legislatore ha quindi sposato l’impostazione per la quale il corso della prescrizione rimane sospeso fin dalla pronunzia della sentenza di primo grado o del decreto di condanna. Tale disposizione entra in vigore il 1° gennaio 2020. L’art. 2 della legge ha modificato l’art. 158 c.p. sostituendone il primo comma con il seguente: “il termine della prescrizione decorre, per il reato consumato, dal giorno della consumazione; per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l’attività del colpevole; per il reato permanente o continuato, dal giorno in cui è cessata la permanenza o la continuazione”. La legge ha anche modificato l’art. 159 c.p. sostituendone il comma secondo con il seguente: “Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso dalla pronunzia della sentenza di primo grado o del decreto di condanna fino alla data di esecutività della sentenza che definisce il giudizio o dell’irrevocabilità del decreto di condanna”. La luce tonale del nuovo ritratto dell’istituto della prescrizione è dunque da rinvenirsi nella stima che la sospensione della prescrizione all’esito della pronuncia di una sentenza di condanna o assolutoria di primo grado (ovvero dell’emissione di decreto penale di condanna) comporterà una riduzione delle impugnazioni pretestuose e travianti della ratio che anima l’istituto stesso, per mezzo di strategie difensive che, ancorché legittime, possono concretamente comportare il mancato accertamento di responsabilità penali. Quanto alle disposizioni introdotte in tema di trasparenza e controllo dei partiti e movimenti politici, la principale spinta motivazionale del legislatore, è da rinvenirsi nella scarsa capacità della normativa già in vigore di garantire informazioni trasparenti, aggiornate, complete, riguardanti contributi,  prestazioni e forme diverse di sostegno economico dei soggetti politici. La nuova Legge Anticorruzione rafforza quindi significativamente anche la disciplina di questa materia con il correlato apparato sanzionatorio, nell’obiettivo di accrescere la possibilità di controllo istituzionale in capo agli organi preposti e nondimeno il riscontro da parte dei cittadini comuni nell’esercizio del c.d. controllo sociale.

25 gennaio 2019