Progetti PNRR: il diverso rapporto tra soggetto attuatore e Ministero della Trasformazione digitale e tra soggetto attuatore e soggetto esecutore dei servizi

Il Pacchetto di finanziamenti dell’Unione Europea per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF), che costituisce lo strumento cardine del programma Next Generation EU, prevede che i piani nazionali per la ripresa e resilienza (PNRR) siano contratti di performance, incentrati su milestone e target (M&T), che permettono di ricostruire lo stato di avanzamento e i risultati nell’ambito degli investimenti finanziati per le riforme da attuare.

Nell’ambito dei Piani nazionali spesso si crea confusione tra i rapporti dei soggetti attuatori verso l’Unità di Missione del PNRR del Dipartimento della Transizione digitale, scanditi da Linee guida e Avvisi per partecipare ai bandi (con i relativi allegati), rispetto ai rapporti che intercorrono tra gli enti che progettano, partecipano e attuano i piani e i soggetti, gli operatori economici, tramite i quali tali soggetti attuatori realizzano le fasi esecutive per i risultati (target) perseguiti.

Un esempio evidente di tale confusione si genera in relazione al momento cruciale della verifica di conformità dei servizi che costituisce una fase fondamentale in entrambi i rapporti, seppure appaiano diversi i presupposti e le modalità di espletamento di essa.

L’ente per beneficiare dei fondi europei deve rendere conto di aver rispettato i tempi, le fasi e raggiunto i risultati e per far questo si sottopone all’asseverazione del Dipartimento della Transizione Digitale, che tuttavia non esonera lo stesso dalla responsabilità di quanto realizzato (art. 12 degli Avvisi pubblici). Gli esborsi del RRF sono effettuati in base al raggiungimento dei M&T concordati ex ante e temporalmente scadenzati fino a giugno 2026.

Diversamente, i rapporti tra soggetto realizzatore e soggetto attuatore, seppure finalizzati a quei risultati, sono disciplinati, come precisato nel Manuale delle procedure finanziarie degli interventi PNRR di luglio 2022, in primo luogo dalla normativa nazionale alla quale fa rinvio, come ad esempio il "Codice degli Appalti”.
Il percorso del soggetto attuatore è stabilito per tappe nell’ambito dell’Avviso relativo alla Misura di cui l’ente vuole beneficiare.

Le Linee Guida illustrano i principali step procedurali e relativi adempimenti di gestione, monitoraggio, controllo e rendicontazione per agevolare il processo attuativo degli interventi e raggiungere gli obiettivi previsti da ciascun progetto, nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, di efficienza e efficacia dell’azione amministrativa. Esse delineano anche la fase di completamento delle attività mediante l’utilizzo della Piattaforma PA digitale 2026 e quella di asseverazione e di verifica necessarie per poter erogare dei fondi.

In particolare, nella fase 4 la Pubblica Amministrazione (PA) conferma di aver completato le attività del progetto e allega il Form di conformità tecnica per ciascun servizio per consentire al Dipartimento di procedere alle verifiche.

Dal momento di completamento delle attività, che blocca il cronoprogramma, si avvia infatti la fase delle attività di asseverazione da parte del DTD, volte a verificare la correttezza, veridicità e completezza delle operazioni. 
Solo all’esito del verbale positivo delle verifiche di conformità tecniche da parte del Dipartimento, la PA può avanzare la domanda di erogazione del contributo in cui allega e carica il certificato di regolare esecuzione per ottenere la liquidazione del finanziamento. 

Nell’art. 13 n. 5 degli Avvisi per le misure PNRR “Modalità di erogazione e rendicontazione” si precisa che Il Dipartimento, verificata la corretta alimentazione della Piattaforma ed il raggiungimento degli obiettivi prefissati, provvede al trasferimento delle risorse sul conto di tesoreria del Soggetto Attuatore.
Al n. 6 si prescrive che: “Il Soggetto attuatore provvede al pagamento dei corrispettivi dovuti a terzi per la realizzazione del progetto.”

È importante rilevare che negli avvisi successivi ad aprile 2022 è stato eliminato l’inciso “a seguito dell’accredito delle risorse finanziarie” a cui prima era subordinato il pagamento di cui al n. 6. Questo dato conferma che lo stesso legislatore regolamentare ha voluto eliminare la condizione del preventivo accredito del fondo per il pagamento dei corrispettivi dovuti dal Soggetto attuatore. Da ciò si può ricavare che, per l’appunto, il rapporto tra la SA e l’operatore economico è autonomo dal finanziamento erogato. 

D’altro canto il Nuovo Codice Appalti, che ha già introdotto i principi di risultato a cui deve attenersi il Responsabile Unico del Progetto che presidia l’intero ciclo di vita del contratto relativo al Progetto e che ne permane responsabile, ha cadenzato diversamente i tempi di verifica di conformità che seguono alla consegna del servizio da parte del fornitore, stabilendo all’art. 36 n. 4 dell’All. II.14 del d.lgs 36/2023 che “La verifica di conformità è avviata entro trenta giorni dall’ultimazione della prestazione […]” e al n. 8  che “la verifica di conformità di un intervento è conclusa […] comunque non oltre sessanta giorni dall’ultimazione della prestazione […]”.

Tale norma non contrasta con quelle che regolano il processo di asseverazione in quanto intanto il RUP al completamento delle operazioni deve accludere il “Form di conformità tecnica” dei servizi a quanto prescritto negli Avvisi, tenuto conto che, ai sensi dell’art. “12.2 Controlli” di tutti gli Avvisi, “Le verifiche (a cura del Dipartimento della Transizione ecologica, nda) non sollevano, in ogni caso, il Soggetto attuatore dalla piena ed esclusiva responsabilità della regolare e perfetta esecuzione dell’intervento.”

Confermano tale responsabilità anche gli obblighi dei soggetti attuatori di rendere disponibili e tenere aggiornati sul sistema informatico ReGiS l’iter e lo stato di avanzamento del cronoprogramma procedurale e finanziario di ciascun programma e intervento per consentire il controllo, introdotti dall'art. 2 del nuovo D.L. 19/2024.

Inoltre non risulta disciplinata una coincidenza tra il momento in cui si allega e carica il CRE (Certificato di regolare esecuzione) rispetto a quello di sua emissione, permanendo il RUP unico responsabile del progetto al di là dell’attività di controllo del DTD.

Occorre quindi distinguere la disciplina del rapporto tra il soggetto che presidia l’erogazione dei fondi e il soggetto attuatore da quello tra quest’ultimo e l’esecutore materiale. Non a caso è stato eliminato l’inciso che subordinava il pagamento dei corrispettivi dovuti dal Soggetto attuatore all’accredito delle risorse finanziarie. Un conto è infatti l’erogazione dei fondi a beneficio del soggetto realizzatore, altro conto è la consegna a regola d’arte da parte dell’operatore economico dei servizi resi, il cui controllo è rimesso al RUP ai sensi dell’art. 116 comma 5 del Nuovo Codice Appalti. 

Articolo dell’ Avv. Simonetta Cipriani