La Rivista del Sindaco


Gli atti urgenti ed improrogabili durante il periodo di elezioni amministrative

La Rivista del Sindaco 03/05/2022 Approfondimenti
Le elezioni amministrative 2022 e la limitazione delle attività del consiglio comunale

Dopo il decreto del 31 marzo 2022 del Ministro dell’Interno che ha fissato la data delle elezioni amministrative e i conseguenti decreti prefettizi che hanno indetto i comizi elettorali per il 12 giugno 2022, salvo l’eventuale successivo turno di ballottaggio per i comuni sopra i 15.000 abitanti, è scattato il limite previsto dall’art. 38, comma 5 TUEL in base al quale “I consigli durano in carica sino all'elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili.”

La ratio del divieto
La previsione del comma 5 del citato art. 38 TUEL si propone:

  1. da un lato, di scongiurare la captatio benevolentiae che potrebbe orientare la condotta dei componenti dell'organo elettivo nell'imminenza delle operazioni di rinnovo del medesimo e mira,
  2. dall'altro lato, a riservare alla nuova assemblea, espressione attuale della volontà popolare, le scelte e le decisioni riguardanti i futuri assetti dell'ente.

Per tali ragioni, in questo periodo di transizione, l'organo consiliare può approvare solo gli atti essenziali ed indifferibili, imposti dalla necessaria continuità dell'azione amministrativa, e cioè gli atti in relazione ai quali è previsto un termine perentorio e decadenziale, o in relazione ai quali emerge una scadenza decorsa la quale essi divengono inutili o scarsamente utili rispetto alla funzione per cui devono essere formati, o in relazione ai quali si impone comunque la necessità di evitare inerzie, fonte di conseguenze significativamente pregiudizievoli per l'interesse pubblico perseguito (così TAR Emilia Romagna, sentenza n.314 del 21 marzo 2014).
Secondo il Consiglio di Stato, la limitazione delle potestà consiliari trova la sua ratio nella necessità di prevenire che, nelle more delle elezioni amministrative, il Consiglio comunale uscente condizioni il corpo elettorale attraverso l’adozione di atti allo stesso favorevoli, anziché salvaguardare il più generale interesse pubblico; inoltre, la disposizione citata ha anche la finalità di riservare al nuovo organo elettivo - in quanto espressione attuale della volontà popolare - le scelte e le decisioni riguardanti i futuri assetti dell’ente (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 5766 del 2021).
Anche secondo il Ministero dell’Interno la previsione legislativa in esame trae la propria ratio ispiratrice dalla necessità di evitare che il Consiglio comunale possa condizionare la formazione della volontà degli elettori adottando atti aventi natura cosiddetta “propagandistica”, tali da alterare la par condicio tra le forze politiche che partecipano alle elezioni amministrative (parere Min. Interno del 19 Luglio 2018).

Inapplicabilità della limitazione delle attività di organi diversi da quello consiliare
Il Ministero dell’Interno e la giurisprudenza ritengono che la limitazione della suddetta previsione riguardi l'attività del Consiglio comunale all'adozione di atti urgenti e improrogabili, non sembrando applicabile per analogia alle Giunte ed ai Sindaci (v. parere Min. Interno del 4 Febbraio 2020 nonché T.A.R. Calabria n.1558 del 2018).
La restrizione dei poteri di gestione ai soli atti urgenti e improrogabili è circoscritta dall’art. 38 comma 5 del D.Lgs. 267/2000 all’organo consiliare, e dunque non si estende automaticamente agli altri organi di governo dell’Ente locale (TAR Lombardia, Brescia, sentenza n. 67 del 2019).

L’ordinaria amministrazione e gli atti urgenti e improrogabili
Da un lato, l’ordinaria amministrazione riguarda gli atti costituenti mera attuazione di scelte già operate dal legislatore o aventi natura conservativa, rientranti nei normali e consueti poteri di gestione della cosa pubblica; dall’altro lato, l’improrogabilità ed urgenza sussistono solo con oggettivo riferimento agli atti per la cui adozione è previsto un termine perentorio ovvero è riconnessa una decadenza o sanzione in caso di ritardo (ad esempio l'approvazione del bilancio e del rendiconto, l'esecuzione d'un ordine del giudice), mentre è da escludere per gli atti ritenuti tali solo soggettivamente o per opportunità politica od amministrativa (TAR Sicilia, Catania, III, 22.12.2009, n. 2194; TAR Friuli Venezia Giulia, I, 15.12.2011, n. 559).

La valutazione dei presupposti di urgenza e di improrogabilità caso per caso
Come ritenuto dal Ministero dell’Interno (v. circolare n. 2 del 7 dicembre 2006), l’esistenza dei presupposti di urgenza ed improrogabilità deve essere valutata caso per caso dallo stesso Consiglio comunale che ne assume la relativa responsabilità politica, tenendo presente il criterio interpretativo di fondo che pone, quali elementi costitutivi della fattispecie:

  1. le scadenze fissate improrogabilmente dalla legge,
  2. e/o il rilevante danno per l’amministrazione comunale che deriverebbe da un ritardo nel provvedere.

Sulla base delle finalità della disposizione in commento, allora, la sussistenza dei presupposti di improrogabilità ed urgenza deve essere esplicitata in modo chiaro e valutata in modo rigoroso nonché tenendo sempre in considerazione gli interessi che con una delibera adottata si intendono in concreto soddisfare (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 5766 del 2021).
La giurisprudenza ha riconosciuto, in linea di principio, anche con riferimento agli atti di pianificazione urbanistica, che il citato art. 38, comma 5, deve essere interpretato “nel senso che una volta che l’Amministrazione abbia dato una descrizione analitica delle ragioni di opportunità ed indifferibilità con una motivazione stringente ed approfondita, i presupposti dell’urgenza ed improrogabilità costituiscono un apprezzamento di merito insindacabile in sede di giurisdizione di legittimità, se non sotto il limitato profilo della palese irrazionalità od illogicità della motivazione addotta” (TAR Lazio, Roma, II quater, 9 gennaio 2019, n. 324; altresì, TAR Veneto, II, 18 gennaio 2017, n. 50; TAR Lombardia, Milano, II, 2 luglio 2014, n. 1717).
Finanche è stato osservato che l’urgenza e l’improrogabilità di procedere all’approvazione di atti consiliari non può essere negata a priori neppure con riguardo agli atti di pianificazione urbanistica, rispetto ai quali, in casi particolari, come osservato in giurisprudenza (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 2 luglio 2014, n. 1717; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 giugno 2003, n. 3894), la circostanza che i tempi di attuazione siano lunghi, non esclude di per sé l'urgenza di darvi avvio.

Gli atti urgenti e improrogabili
Il carattere di atti urgenti e improrogabili può essere riconosciuto agli atti “… per i quali è previsto un termine perentorio e decadenziale, superato il quale viene meno il potere di emetterli, ovvero essi divengono inutili, ossia inidonei a realizzare la funzione per la quale devono essere formati … o hanno un’utilità di gran lunga inferiore” (TAR Veneto, sentenza n. 1118 del 2012).
Durante il periodo elettorale, dunque, l'organo assembleare può approvare soltanto atti essenziali ed indifferibili, imposti dalla necessaria continuità dell'azione amministrativa (TAR Sicilia Catania, III, 22 dicembre 2009, n. 2194).
Si tratta degli atti per i quali, come abbiamo evidenziato, è previsto un termine perentorio e decadenziale, superato il quale viene meno il potere di emetterli, ovvero essi divengono inutili, cioè inidonei a realizzare la funzione per la quale devono essere formati (si pensi al caso di una domanda di finanziamento che deve essere presentata necessariamente entro un termine prestabilito), o hanno un'utilità di gran lunga inferiore.
Si può altresì dare il caso che il ritardo non precluda l'utile esercizio del potere da parte dell'organo, ma che ciò comporti sanzioni ovvero conseguenze materiali sfavorevoli di qualche rilevanza (come nel caso di forniture necessarie per l'ordinaria amministrazione dell'Ente): ed anche in tal caso il Consiglio sarà tenuto a pronunciarsi, purché l'effetto pregiudizievole derivante dal ritardo non sia ipotetico ed eventuale, ma certo o comunque particolarmente probabile, in base a preesistenti e concreti elementi (così, TAR Veneto, II, n. 6478/2010).

La casistica giurisprudenziale
L’osservazione della giurisprudenza chiamata a pronunciarsi sulla violazione o meno della disposizione in argomento consente di avere un quadro alquanto chiaro e preciso degli indirizzi ermeneutici da seguire al fine di rispettare la previsione anzidetta.
Passiamo in rassegna alcuni precedenti giurisprudenziali al riguardo.
Approvazione del Piano Attuativo dell’Area di trasformazione urbana B7: nel caso in cui il provvedimento non riporti alcuna motivazione che dimostri in concreto l’urgenza e l’improrogabilità del provvedere, ma si limiti a riferire che “il termine perentorio per l’approvazione da parte del Consiglio comunale dei piani attuativi conformi al P.G.T. a norma delle vigenti normative regionali è di 60 giorni dal termine per la presentazione delle osservazioni, e quindi è il 21 giugno 2011 a pena di inefficacia degli atti assunti”, tale riferimento non dimostra l’indifferibilità ed urgenza del provvedimento, poiché il termine di conclusione del procedimento non era scaduto e in conformità con una lettura armonizzata dell’art. 14 della l. r. n. 12 del 2005 con la legge n. 241 del 1990 ed in particolare con i suoi articoli 2 e 2 bis; pertanto, l’Amministrazione avrebbe avuto tutte le ragioni per giustificare anche un’eventuale proroga dello stesso proprio in considerazione della indizione dei comizi elettorali (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 5766 del 2021).

Deliberazione del Commissario ad acta che ha adeguato il PUC ai rilievi espressi dalla Regione Liguria e dalla Città Metropolitana di Genova ed ha formulato la proposta sulle osservazioni presentate dai privati al termine della fase di pubblicazione: il provvedimento non potrebbe considerarsi atto “urgente ed improrogabile” e, pertanto, esso sarebbe stato adottato in violazione del disposto dell’art. 38, comma 5, del D.Lg. vo n. 267/2000, quando era già stato da tempo pubblicato il decreto di indizione dei comizi elettorali per il rinnovo dell'amministrazione comunale (TAR Liguria, sentenza n. 998/2021, sospesa da Consiglio di Stato, sez. IV, ordinanza n. 144/2022, considerato prevalente, nelle more della decisione di merito, l’interesse pubblico a mantenere integra la disciplina urbanistica impugnata).

Approvazione piano attuativo urbanistico: nella deliberazione di approvazione sono state evidenziate in modo specifico e chiaro le ragioni di urgenza e improrogabilità poste a fondamento del procedimento di approvazione, sottolineando (i) l’avvenuto completamento dell’iter procedurale, (ii) l’approssimarsi, al 21 giugno 2011, del termine perentorio per l’approvazione del piano attuativo, a pena di inefficacia degli atti precedentemente assunti, (iii) l’incertezza legata alla fase preelettorale e (iv) i possibili danni al cittadino o agli operatori promotori del Piano, correlato anche al rischio di essere investiti da richieste risarcitorie. Siffatta motivazione, espressione di discrezionalità sindacabile solo in via generale e per insussistenza dei presupposti, non risulta nel complesso manifestamente illogica o irragionevole in relazione alla natura degli interessi in gioco, come evidenziati nella delibera in questione, anche avuto riguardo alla scansione temporale delle attività poste in essere nel corso del tempo (TAR Lombardia, Milano, sentenza n. 2734/2019 – appellata innanzi al C.d.S.).

Delibera avente ad oggetto l’approvazione della variante al Piano degli Interventi ai sensi dell’art. 5 D.P.R. n. 447/1998: la deliberazione è stata adottata in data 23 maggio 2013, in violazione del divieto di cui all’art. 38, comma 5, D.Lgs. n. 267/2000, secondo cui “i consigli durano in carica sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili”. Le limitazioni delle attribuzioni consiliari operano anche nei confronti del Commissario Straordinario nominato ai sensi dell’art. 141 D.Lgs. n. 267/2000. Dunque, in capo al Commissario Straordinario del Comune difettava la competenza a deliberare, con i poteri del Consiglio comunale, l’approvazione della variante in parola, non trattandosi di un atto urgente ed improrogabile. “Anche tale motivo non può trovare accoglimento perché, secondo questa Sezione, la valutazione dell’urgenza e dell’improrogabilità attiene alla discrezionalità dell’attività amministrativa, insindacabile in sede di ricorsi di legittimità, qual è il ricorso straordinario al Capo dello Stato (Consiglio di Stato, Sez. II, Adunanza di Sezione del 9 maggio 2018, numero affare 01151/2015).

Deliberazione con la quale si è proceduto al recepimento delle prescrizioni regionali, per la coerenza del PUC al quadro normativo sovraordinato, nonché il PUC comprensivo di tutti i suoi allegati: la deliberazione del Consiglio comunale è stata  adottata successivamente all’indizione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio comunale, avvenuta in data 12 aprile 2018, senza che nella deliberazione impugnata sussista alcuna motivazione in ordine alla urgenza e improrogabilità dell’adozione della deliberazione medesima, dovendosi invece ritenere necessaria “una descrizione analitica delle ragioni di opportunità ed indifferibilità con una motivazione stringente ed approfondita” (TAR Sardegna, n. 560/2019).

Deliberazione di adozione di variante generale (nella specie la delibera di adozione, nel testo definitivo emendato, così si esprimeva sul punto: “Rilevato che, in relazione alle previsioni dell’art. 38, comma 5 del D.Lgs. n. 267/2000, il Ministero dell’Interno con Circolare del 7 dicembre 2006 ha chiarito, sulla base di orientamenti giurisprudenziali (TAR Puglia – Sentenza 15/01/2004, n. 382), che l’estensione della nozione di urgenza ed improrogabilità debba esse valutata caso per caso dal Consiglio comunale, che ne assume la responsabilità politica, tenendo presente che l’adozione di atti è legittima sia in presenza di scadenze improrogabili stabilite per legge o di rischi di danni rilevanti in caso di ritardo nell’adozione dell’atto, sia per gli atti per i quali non sia prescritto un termine perentorio per la loro adozione purché corredati da adeguata motivazione;
Dato atto che in materia urbanistica il Ministero dell’Interno, con la medesima Circolare, conferma, come stabilito dal TAR Umbria (Sentenza 13/02/1998, n. 165), che l’adozione di una variante al piano regolatore generale viene ritenuta sufficientemente motivata con l’esigenza di evitare danni al paesaggio naturale o all’assetto urbanistico;
Considerato che per la deliberazione in esame, trattandosi di adozione di una variante generale al piano regolatore generale, sono da ritenersi sussistenti entrambe le suddette motivazioni;
Precisato che in relazione alla suddetta esigenza, con l’adozione della variante in trattazione, così come espressamente previsto nel dispositivo, scattano le misure di salvaguardia di cui all’art. 12, comma 3 del DPR 06/06/2001, n. 380 (ex art. unico legge 03/11/1952, n. 1902 - abrogato);
Considerato che l’adozione della variante in trattazione è motivata anche dall’esigenza di procedere ad un urgente riorganizzazione dell’assetto urbanistico del territorio avuto riguardo che il PRG vigente, approvato dalla Regione Lazio nel 1980, è estremamente datato in quanto la redazione risale al 1970 e nel corso degli anni ha subito una saturazione pressoché totale, nonché, soprattutto, da quella di soddisfare il reperimento di adeguati standard urbanistici ex DM n. 1444/68, stante l’attuale carenza, indispensabile per un miglioramento della qualità della vita della cittadinanza e adeguare il confort di vivibilità, avuto riguardo che quest’ultimo aspetto coinvolge diritti primari dell’individuo; 
Ritenuto, in relazione a quanto precede, che il presente atto possa essere adottato dal Consiglio comunale, nei 45 giorni precedenti lo svolgimento delle elezioni, ossia dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, sussistendo i presupposti logico giuridici soprarichiamati;
Rilevato altresì, per quanto possa occorrere, che il provvedimento in esame ed i relativi atti sono stati perfezionati da tempo (compreso l’esame da parte della Commissione Consiliare Urbanistica nella seduta del 13/04/2017) e che l’odierna seduta del Consiglio comunale è stata convocata dal Presidente della massima assise cittadina in data 19/04/2017 con prot. 17879, prima della indizione dei comizi elettorali (27/04/2017), e che in relazione al principio generale secondo il quale i limiti della potestà deliberativa del Consiglio comunale trovano la loro ragion d’essere nell’esigenza di prevenire forme di interferenza dell’organo in carica con lo svolgimento della competizione elettorale, la stessa si tiene prima della scadenza del termine di presentazione della candidature per il rinnovo dell’organo di governo cittadino fissato per il giorno 13/05/2017”.
Ad avviso del TAR Lazio questa motivazione - che costituisce espressione di discrezionalità non sindacabile se non nei limiti consacrati dalla costante giurisprudenza - non risulta nel complesso manifestamente illogica o irragionevole in relazione alla natura degli interessi in gioco come evidenziati nella delibera in questione, nonché alla scansione temporale degli atti ivi rappresentata (TAR Lazio, Roma II quater, sentenza n. 324/2019, appellata innanzi al C.d.S.).

Deliberazione di approvazione del piano di assetto del territorio: una volta che l’Amministrazione abbia dato una descrizione analitica delle ragioni di opportunità ed indifferibilità con una motivazione stringente ed approfondita, i presupposti dell’urgenza ed improrogabilità costituiscono un apprezzamento di merito insindacabile in sede di giurisdizione di legittimità, se non sotto il limitato profilo della palese irrazionalità od illogicità della motivazione addotta (cfr. TAR Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 30 agosto 2006, n. 585). La circostanza che i tempi di attuazione siano lunghi non esclude di per sé l'urgenza di darvi avvio. Ciò premesso, nel caso all’esame, tenuto conto della motivazione che sorregge la deliberazione e dell’integrazione motivazionale effettuata dallo stesso Consiglio comunale, le valutazioni dell’Amministrazione circa il ricorrere dei presupposti dell’urgenza ed improrogabilità risultano sufficientemente motivate e prive di vizi logici (TAR Venezia, sentenza n. 50/2017, appellata innanzi al C.d.S.).

Deliberazione che, richiamato l’art. 15 della legge n. 241/1990 (in tema di accordi tra P.A. per lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune) ha approvato uno schema di addendum al protocollo d’intesa che era stato firmato nel luglio 2007: la deliberazione, rispondente alla scelta discrezionale della Giunta provinciale di mutare la localizzazione dell’opera pubblica in questione (rispetto al cui precedente progetto vigeva già un’intesa ed era stato avviato un procedimento di V.I.A. non concluso), non rientra, evidentemente, nella categoria degli atti di ordinaria amministrazione, ma rientra però nell’ambito degli atti urgenti e improrogabili, ma l’impugnata deliberazione motiva l’urgenza sulla base del fatto che il finanziamento dell’opera da parte di ANAS spa deve essere impiegato “entro l’anno corrente”. Tale argomento addotto a giustificazione della competenza della Giunta provinciale, pur scarsamente dettagliato e privo di elementi specificativi delle determinazioni che avrebbero dettato tempi di scadenza e modalità di erogazione del finanziamento, allude alla concessione dei fondi integrativi da parte dello Stato e ad una precisa scadenza imposta da ANAS; pertanto, dal tenore della contestata deliberazione, valutata anche alla luce delle deduzioni difensive delle parti in giudizio, si desume che l’impiego di fondi aggiuntivi da parte di ANAS, necessari ai fini della completa copertura finanziaria dell’opera, doveva avvenire entro il 31.12.2014. Pertanto, la prospettiva della possibile perdita del finanziamento che sarebbe derivata da un’approvazione del progetto successiva al 2014 è valsa a rendere la gravata deliberazione urgente e indifferibile, e quindi rientrante nelle contingenti competenze della giunta provinciale stabilite dall’art. 1, comma 14, della legge n. 56/2014, in quanto lo slittamento dei tempi dipendente dall’espletamento della procedura di V.I.A. riguardante l’originario progetto e dal suo incerto esito e la mancata approvazione entro l’anno del nuovo progetto di assetto viario avrebbero avuto come conseguenza la mancata copertura finanziaria di una parte degli interventi relativi all’arteria stradale in questione (TAR Toscana, sentenza n. 351/2016).

Deliberazione che ha approvato il «piano operativo comunale» che fa séguito al «piano strutturale comunale» a sua volta già autonomamente censurato in quanto strumento pianificatorio che aveva in precedenza recepito i contenuti dall’Accordo territoriale: “… ben si comprende come l’urgenza di provvedere sia stata riscontrata in alcune misure proprie del «piano operativo comunale», laddove la loro non immediata adozione avrebbe precluso l’esecuzione di opere di rilievo pubblico (realizzazione di una pista ciclopedonale e di una passerella semicarrabile per i mezzi di soccorso in corrispondenza del torrente Savena, nell’àmbito degli interventi per il contenimento dell’impatto dell’Alta Velocità), avrebbe posposto il completamento di altre opere di rilievo pubblico con oggettivo pregiudizio per la circolazione stradale e l’esigenza di riduzione dell’immissione di agenti inquinanti nell’atmosfera (circa la “filoviarizzazione della linea …”), avrebbe impedito gli interventi correlati ad urgenti misure di tutela ambientale (per gli interventi di riqualificazione e bonifica del comparto produttivo “ex SASIB”, del comparto produttivo dismesso delle “ex …” e del comparto produttivo delle “ex Officine …”), il tutto in esito a valutazioni discrezionali, puntualmente illustrate dall’Amministrazione, che non appaiono irragionevoli o pretestuose e la cui eventuale arbitrarietà risulta del tutto indimostrata; la circostanza, poi, che una medesima urgenza non emergesse per le restanti aree del territorio comunale non vizia in parte qua le relative determinazioni, giacché l’unitarietà del procedimento di adozione e approvazione del piano rendeva dovuta l’approvazione dell’intero strumento, anche per gli ambiti territoriali estranei alla necessità di provvedere in via immediata(TAR Bologna, sentenza n. 603/2014, appellata innanzi al C.d.S.).

Articolo di Eugenio De Carlo


Articolo di De Carlo Eugenio


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