L’articolo 151 del TUEL stabilisce l’obbligo per gli enti locali di approvare entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per l’esercizio successivo, anche se detto termine da oltre vent’anni è stato sistematicamente differito all’anno successivo, inizialmente con proroghe di due mesi (anni 2001 e 2002) e successivamente anche per periodi più lunghi, fino al caso limite del bilancio 2013, per il quale detto termine fu differito al 30 novembre 2013.
Al fine di interrompere tale consolidata situazione il decreto del MEF del 25 luglio 2023 (sedicesimo decreto correttivo), emanato in attuazione dell’articolo 16, comma 9-ter, del d.l. n. 115/2022 (c.d. decreto “aiuti bis”) ha modificato il principio contabile applicato n. 4/1 introducendo i nuovi paragrafi da 9.3.1 a 9.3.6 e inserendo nell’Appendice tecnica il nuovo esempio n. 2; con tale modifica è stata definita sia una puntuale scansione dei tempi che una precisa definizione dei ruoli e delle responsabilità spettanti, ognuno per la propria parte, agli organi tecnici e a quelli politici degli enti locali per la predisposizione del bilancio di previsione.
Il nuovo procedimento per la predisposizione del bilancio: nuove regole e scadenze
Con il presente vademecum vengono sinteticamente riepilogate le regole come sopra introdotte e le corrispondenti scadenze; al riguardo si evidenzia preliminarmente che le regole per la elaborazione del bilancio di previsione previste dal paragrafo 9.3.1 si applicano ai comuni, con esclusione degli enti locali di piccole dimensioni considerati nel successivo paragrafo 9.3.3, per i quali è previsto un procedimento parzialmente semplificato che sarà riepilogato nella seconda parte del presente documento.
PRIMA PARTE - GLI ENTI DI MAGGIORI DIMENSIONI
Anche se il paragrafo 9.3.1 prevede che il processo di bilancio degli enti locali diversi da quelli considerati nei paragrafi successivi (comuni di piccole dimensioni, enti articolati in circoscrizioni o municipi o che hanno attribuito la gestione del proprio bilancio alle Unioni di comuni, Province e Città Metropolitane) è avviato entro il 15 settembre di ciascun esercizio, prima di tale data il Responsabile del Servizio Finanziario dovrà provvedere alla predisposizione di una prima bozza del bilancio che sarà oggetto degli ulteriori interventi che saranno posti in essere nel corso del successivo processo di elaborazione del documento contabile.
Entro il 15 settembre:
la giunta adotta un atto di indirizzo (eventuale) e il RSF trasmette ai dirigenti/responsabili dei servizi una prima bozza di bilancio (c.d. "bilancio tecnico"), costituito da:
Detta documentazione è da ritenere necessaria e obbligatoria solamente per quanto riguarda il “bilancio tecnico”, in quanto la giunta potrebbe non adottare alcun atto di indirizzo (ad esempio perché ritiene sufficienti gli indirizzi contenuti nel DUP - come indicato nell’esempio n. 2 - o per qualsiasi altro motivo).
Il "bilancio tecnico" è definito come lo schema del bilancio di previsione a legislazione vigente e amministrazione invariata: esso va predisposto dal RSF, anche in assenza di atti di indirizzo della giunta, sulla base delle linee strategiche ed operative del DUP e, per le previsioni delle entrate e delle spese che non sono state considerate nel DUP, facendo riferimento ai dati di consuntivo consolidati degli esercizi precedenti, alla normativa vigente e alle previsioni del bilancio in corso di gestione relative alle annualità successive (cd. trascinamento delle previsioni assestate). Nel caso di mancanza del DUP 2025-2027, si dovrà fare riferimento all’ultimo DUP approvato.
L’atto di indirizzo della giunta per la predisposizione delle previsioni di bilancio è elaborato in coerenza con le linee strategiche ed operative del DUP, anche se non ancora approvato dal Consiglio, e tiene conto dello scenario economico generale e del quadro normativo di riferimento vigente.
La adozione di tale atto non è però obbligatoria. Il successivo paragrafo 9.3.3, relativo agli enti locali di piccole dimensioni, non prende in considerazione l’atto di indirizzo della giunta, in ordine al quale non sono richiesti i pareri relativi alla regolarità tecnica e alla regolarità contabile di cui all’articolo 49 del TUEL, trattandosi di un atto di indirizzo.
Inoltre, al fine di favorire la predisposizione delle previsioni di bilancio, il RSF provvede a trasmettere ai dirigenti/responsabili dei servizi, unitamente al "bilancio tecnico", anche le necessarie informazioni di natura contabile.
L'esempio n. 2, allegato al P.C. n. 4/1 e introdotto dal decreto MEF del 25 luglio 2023, individua come segue le "informazioni di natura contabile" che vanno trasmesse dal RSF ai dirigenti/responsabili di servizio ai fini della predisposizione delle previsioni di bilancio:
Se nel corso dell'elaborazione del "bilancio tecnico" emergono squilibri di bilancio, il RSF è tenuto a darne immediata notizia all’organo esecutivo e al segretario comunale, richiedendo alla giunta di individuare gli interventi necessari per compensare gli squilibri, anche sulla base dei possibili interventi (incrementi di entrate e/o riduzione di spese) segnalati dallo stesso Responsabile, il quale sulla base degli indirizzi dell’organo esecutivo - ed anche in assenza di tali indirizzi - è tenuto in ogni caso a predisporre il “bilancio tecnico” in equilibrio: a tale scopo il RSF provvederà a ridurre:
A tale proposito si evidenzia che, mentre le spese non ricorrenti sono quelle che non sono previste a regime ma la cui acquisizione è limitata ad uno o più esercizi (punto n. 1, lettera g), dell’allegato 7 al d. lgs. n. 118/2011), le funzioni fondamentali dei comuni sono elencate dall’art. 14, comma 27, del d.l. n. 78/2010: verificando questo elenco - che ricomprende buona parte del perimetro di intervento degli enti locali - con l’elenco delle missioni in cui è articolato il bilancio di previsione, emerge che non sono considerate fondamentali le funzioni relative a politiche giovanili, sport, turismo, cultura e sviluppo economico, il che significa che sarà in questi ambiti che dovrà operare il RSF se si trova nella situazione di dover necessariamente “quadrare” il bilancio.
Gli interventi di riduzione della spesa previsti nel “bilancio tecnico” vanno descritti nella documentazione che sarà inviata ai dirigenti/responsabili dei servizi, i quali dovranno segnalare le criticità derivanti dai tagli e proporre ulteriori interventi da sottoporre all’organo esecutivo.
Entro il 5 ottobre:
I dirigenti/responsabili dei servizi, sulla base della documentazione ricevuta, sono tenuti a proporre al servizio finanziario, ai sensi dell’articolo 153, comma 4, del TUEL, le previsioni di entrata e di spesa di rispettiva competenza, e questo anche in assenza dell’atto di indirizzo della giunta, oltre alle indicazioni per la predisposizione dell’eventuale nota di aggiornamento al DUP. La mancata risposta da parte dei responsabili entro il termine del 5 ottobre è da intendersi come condivisione delle previsioni del "bilancio tecnico" e delle correlate responsabilità.
Entro il 20 ottobre:
Il RSF verifica le previsioni di entrata e di spesa avanzate dai diversi servizi e le iscrive nel bilancio, determina il risultato di amministrazione presunto e predispone la versione finale del bilancio e dei relativi allegati.
Se nel corso di tali attività emergono squilibri il RSF ne dà immediata notizia alla giunta e al segretario comunale, chiedendo che gli vengano fornite le indicazioni necessarie per elaborare il bilancio di previsione nel rispetto degli equilibri finanziari.
Dopo di che il RSF predispone - anche in assenza di indicazioni da parte della giunta - la versione finale del bilancio, illustrando e motivando le proposte formulate, e trasmette alla giunta la documentazione necessaria per la delibera di approvazione dello schema di bilancio.
Entro il 15 novembre:
La giunta, con l’assistenza del segretario comunale, esamina la documentazione trasmessa dal RSF e, in attuazione dell’articolo 174 del TUEL, predispone lo schema di bilancio e lo presenta al consiglio.
La giunta può chiedere al RSF - comunque in tempo utile per consentire il rispetto del termine del 15 novembre - di effettuare ulteriori modifiche e integrazioni, in ordine alle quali è richiesta la condivisione dei dirigenti competenti, applicando la regola del silenzio-assenso al fine del rispetto della tempistica prevista.
Dopo la approvazione dello schema di bilancio da parte della giunta il RSF trasmette immediatamente la documentazione all'organo di revisione che è tenuto a rendere il proprio parere non oltre i quindici giorni successivi, salvo diversa disposizione regolamentare.
Quindi, salvo diversa disposizione regolamentare, il segretario comunale provvede tempestivamente alla trasmissione al Consiglio della relazione dell’organo di revisione, che riporta il parere sullo schema del bilancio di previsione.
Gli emendamenti al bilancio
Entro i termini previsti dal regolamento di contabilità, sia i componenti dell’organo consiliare che l’organo esecutivo possono presentare emendamenti allo schema di bilancio, anche sulla base delle indicazioni presenti nella relazione che riporta il parere dell’organo di revisione sul bilancio; le proposte di emendamento devono riportare il parere del dirigente competente per materia, del responsabile del servizio finanziario e dell’organo di revisione.
Salvo diversa disposizione regolamentare, gli emendamenti allo schema di bilancio debbono essere presentati entro i tre giorni lavorativi precedenti la discussione in consiglio.
In ogni caso, a seguito di variazioni del quadro normativo, nel corso del procedimento consiliare di approvazione di tali documenti l’organo esecutivo presenta al consiglio emendamenti allo schema di bilancio e alla nota di aggiornamento al DUP; questo può avvenire, ad esempio, a seguito delle innovazioni recate dalla legge di bilancio, la cui approvazione avviene generalmente nel mese di dicembre.
Entro il 31 dicembre:
Il consiglio approva il bilancio (e l'eventuale Nota di Aggiornamento al DUP); per detta approvazione consiliare, che conclude il processo di formazione del bilancio, il paragrafo 9.3.1 del principio contabile indica due momenti successivi:
Si tratta di due momenti concettualmente e funzionalmente distinti che caratterizzano l’attività del consiglio comunale: il principio contabile non prescrive però che tali momenti debbano essere svolti in due sedute separate, e quindi non sussiste l’obbligo di effettuare due sedute distinte.
SECONDA PARTE - GLI ENTI DI PICCOLE DIMENSIONI
Al fine di individuare il processo di bilancio da adottare, il paragrafo 9.3.3. del principio contabile applicato n. 4/1 considera di piccole dimensioni gli enti locali la cui struttura organizzativa non presenta un’articolazione tale da consentire l’applicazione dell’articolo 153, comma 4, del TUEL, il quale prevede che le previsioni di entrata e di spesa da iscriversi nel bilancio di previsione sono avanzate dai vari servizi.
In particolare, sono considerati di piccole dimensioni gli enti locali che all’avvio del processo di predisposizione del bilancio hanno meno di 50 dipendenti o la cui articolazione organizzativa non prevede distinte figure di responsabilità per l’ufficio personale, l’ufficio tecnico e l’ufficio entrate.
In tali enti, che costituiscono peraltro una platea molto ampia, lo schema di bilancio è predisposto dall’organo esecutivo con la collaborazione del segretario comunale e del responsabile del servizio finanziario, ed il processo di formazione del bilancio prevede le seguenti scadenze e modalità:
Entro il 30 settembre: il RSF predispone e trasmette alla giunta e al segretario comunale una prima bozza di bilancio redatto a legislazione vigente e ad amministrazione invariata (c.d. "bilancio tecnico") nonché la documentazione necessaria per la elaborazione delle previsioni di bilancio;
Entro il 15 ottobre: la giunta, con la collaborazione del segretario e del RSF (e, se possibile, dei diversi uffici del comune) definisce le previsioni di entrata e di spesa;
Entro il 20 ottobre: il RSF verifica le previsioni di entrata e di spesa ai sensi dell’articolo 153, comma 4, del TUEL: tale norma specifica che il RSF è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa. Quindi predispone la versione finale del bilancio di previsione e degli allegati e trasmette alla giunta la documentazione necessaria per la delibera di approvazione dello schema di bilancio (escluso il parere dell'organo di revisione);
Entro il 15 novembre: la giunta predispone lo schema di bilancio e lo presenta al consiglio, dopo di che il procedimento prosegue secondo quanto già visto per i comuni di maggiore dimensione.
TERZA PARTE - DISPOSIZIONI PARTICOLARI PER GLI ALTRI ENTI
Oltre alle indicazioni sopra riassunte relative ai comuni di maggiori dimensioni (paragrafo 9.3.1) e a quelli di piccole dimensioni (paragrafo 9.3.3), il novellato principio contabile applicato n. 4/1 prevede delle specifiche disposizioni che riguardano:
Stante la specificità di tali fattispecie, peraltro numericamente contenute, per ulteriori dettagli si rimanda al contenuto dei relativi paragrafi.
Infine il paragrafo 9.3.5 reca indicazioni specifiche per le Province e le Città Metropolitane, che tengono conto della specificità del ruolo svolto dai rispettivi organi nel processo di predisposizione e approvazione del bilancio di previsione.
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