La riforma del Codice della Strada: disamina di alcune ricadute organizzative sugli uffici comunali

Come è noto, la Legge 25 novembre 2024, n. 177, recante “Interventi in materia di sicurezza stradale e delega al Governo per la revisione del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285”, è entrata in vigore lo scorso 14 dicembre 2024.

Una riforma di ampio respiro, che, dal punto di vista del cittadino, sembra risolversi in un aumento della leva sanzionatoria, finalizzata alla correzione di comportamenti di guida scorretti e pericolosi per gli altri utenti della strada.

Dal punto di vista degli operatori di polizia stradale implica la necessità di un massiccio aggiornamento culturale, al cospetto della creazione di nuovi istituti giuridici e di nuove metodologie di accertamento di alcune tipologie di violazioni.

Infine, la riforma, dal punto di vista degli uffici comunali, reca il più ampio ventaglio di modifiche. Ciò in quanto: coinvolge gli operatori di Polizia Locale così come coinvolge gli uffici preposti alla cura e manutenzione della strada, implicando anche importanti modifiche per le scelte di mobilità da effettuarsi su scala comunale, stante, ad esempio, la massiccia modifica dell’articolo 7 del Codice della Strada che, come è noto, si occupa della regolamentazione della circolazione nei centri abitati.

Con questo breve scritto ci ripromettiamo di fornire una mappa topografica delle modifiche al Codice della Strada rilevanti per gli uffici comunali sul terreno della gestione della viabilità e delle sanzioni ad essa collegate.

A) L’organizzazione comunale della ciclabilità

Ciascun comune, nel proprio centro abitato, in ragione della sensibilità socio-politica al tema della mobilità ciclistica, deve fare i conti con il pacchetto di riforma dedicata alla protezione di questa particolare categoria di utenti vulnerabili. 
Peraltro, il già previgente comma 2 dell’articolo 1 del Codice (1), includeva - tra gli obiettivi della codificazione - anche la promozione dell'uso dei velocipedi; ciò significa che per l’esercizio della discrezionalità nell’organizzazione della circolazione stradale il Comune non potrà restare insensibile al tema della ciclabilità, anche alla luce delle specifiche modifiche normative del 2024.

Le norme condizionano, quindi, i gestori locali delle scelte di viabilità, nell’orientarsi a sostegno della mobilità ciclistica; non è un caso, difatti, che l’articolo 2 del Codice, quando elenca i “tipi” di strada sul versante tecnico funzionale ci mette al cospetto di una semplificazione della nozione di: E-bis - Strade urbane ciclabili, ri-definite come strade urbane ad unica carreggiata, con limite di velocità non superiore a 30 km/h, definite da apposita segnaletica verticale, con priorità per i velocipedi.

Si semplifica così la definizione della strada urbana ciclabile, per la quale non è più richiesta la presenza di banchine o marciapiedi, per cui è sufficiente che la strada sia ad un’unica carreggiata, con limite di velocità non superiore a 30 km/h e che sia individuata da apposita segnaletica verticale, dove i velocipedi hanno “priorità”. Tale priorità però, è bene ricordarlo (2), non riguarda più un diritto di precedenza in deroga alle regole ordinarie, ma richiama solo ad una maggiore prudenza nelle zone dedicate ai velocipedi, dove la viabilità ciclistica è presumibilmente più intensa.

Altra sequenza di condizionamenti ci proviene da:

1. l’eliminazione dall’articolo 3 (come da ogni altra norma del Codice) della “casa avanzata”;
2. la riformulazione nell’articolo 3 della corsia ciclabile, definita -al n. 12-bis) come “parte longitudinale della carreggiata, posta a destra, idonea a favorire la circolazione dei velocipedi sulle strade urbane, anche in modo promiscuo con la circolazione degli altri veicoli nello stesso senso di marcia, nei soli casi in cui non sia possibile l’inserimento di piste ciclabili (3)”;
3. la riformulazione nell’articolo 3 della corsia ciclabile per doppio senso ciclabile, definita -al n. 12-ter ) come “parte longitudinale della carreggiata di strade urbane precedentemente a senso unico di marcia, idonea a consentire la circolazione dei velocipedi in senso opposto”;
4. la creazione nell’articolo 3 della zona ciclabile, definita -al n. 54 bis) come “zona urbana in cui vigono particolari regole di circolazione con priorità per i velocipedi, delimitata lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine”;
5. la creazione nell’articolo 3 della zona di attestamento ciclabile, definita -al n. 55 bis) come “tratto di carreggiata compreso tra due linee di arresto, destinata all’accumulo e alle manovre dei velocipedi in attesa di via libera”;
6. la previsione, nell’articolo 7, della possibilità di riservare strade o singole corsie alla circolazione dei veicoli adibiti a servizi pubblici di trasporto, al fine di favorire la mobilità (qui si tratta dell’inserimento della locuzione “o singole corsie”, nel comma 1, lett. i); la previsione si presta ad una doppia interpretazione: più pacificamente con la precisazione normativa in esame non sarà più possibile consentire la circolazione dei velocipedi sulle corsie riservate ai mezzi pubblici; tuttavia, altra interpretazione potrebbe far ritenere che, sebbene si parli di circolazione dei veicoli adibiti a servizi pubblici di trasporto, non sia da escludere che tali corsie possano essere “ciclabili”, quando siano organizzate per rendere più appetibili i fenomeni di bike sharing, che comunque appaiono concettualmente assimilabili a servizi pubblici di trasporto);
7. la previsione, nell’articolo 7 comma 1, lettera i bis), della possibilità di stabilire su determinate strade precedentemente a senso unico di marcia, ove il limite massimo di velocità sia inferiore o uguale a 30 km/h, la circolazione dei velocipedi in senso opposto, attraverso la realizzazione di corsie ciclabili per doppio senso ciclabile, nei soli casi in cui non sia possibile l’inserimento di piste ciclabili;
8. la previsione, nell’articolo 7 comma 1, lettera i quater), della possibilità di istituire la zona di attestamento ciclabile, previa valutazione delle condizioni di sicurezza, qualora i flussi ciclabili lo giustifichino, in determinate intersezioni semaforizzate su strade con una corsia per senso di marcia e con velocità consentita inferiore o uguale a 50 km/h e nelle quali è presente una pista ciclabile laterale, di norma a destra, o una corsia ciclabile;
9. la previsione, nell’articolo 7 comma 11 ter, della possibilità per i Comuni, con deliberazione della giunta, di delimitare le zone ciclabili, in cui può essere limitata o esclusa la circolazione di alcune categorie di veicoli, in cui sono realizzate misure di moderazione del traffico e non è consentito superare il limite di velocità di 30 km/h;
10. l’inserimento, con un nuovo comma 5 bis, nell’articolo 40 della descrizione della zona di attestamento ciclabile, con la previsione che: nel caso della zona di attestamento ciclabile la prima striscia traversale continua, nel senso di marcia, indica il limite prima del quale i conducenti dei veicoli diversi dai velocipedi hanno l’obbligo di fermarsi mentre la seconda striscia indica il limite per i soli velocipedi, ai fini del rispetto delle prescrizioni semaforiche.

B) Il riordino dei poteri comunali di disciplina della circolazione in centro abitato 

Come è noto, l’articolo 7 è la norma attributiva del potere provvedimentale di regolazione della circolazione in ambito urbano. Potere (a seconda dei casi ritagliati dal Legislatore) di competenza del funzionario o dirigente comunale (quando la norma indica “sindaco”, si deve intendere “funzionario/dirigente”, competente ai sensi dell’articolo 107 del TUEELL) o della giunta comunale. Potere esercitato mediante provvedimenti non privi di discrezionalità, che varia a seconda dagli spazi che alla stessa vengono accordati, di volta in volta, dalla norma. Con la riforma del 2024 questi spazi di discrezionalità vengono ridimensionati, nel segno della tendenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a riaccentrare alcune manifestazioni di potere coordinamentale nei confronti dei Comuni.

Ecco alcuni esempi di questa ridefinizione dei margini di discrezionalità amministrativa in materia di disciplina della circolazione in centro abitato:

1. la limitazione della circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli, per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale deve contemperarsi con le esigenze produttive. La nuova formulazione della lettera b, del comma 1, dell’articolo 7, prevede che vadano osservati i criteri di proporzionalità e adeguatezza, tenuto conto, comunque, delle esigenze di mobilità e della tutela della produzione (4). 
2. Si possono riservare spazi di sosta anche per la ricarica dei veicoli elettrici e viene limitata la possibilità di prevedere luoghi per la sosta riservata dei veicoli, per la salita e la discesa dei passeggeri o per il carico e lo scarico delle cose; ciò in quanto il legislatore ha inteso precisare che tale riserva deve avvenire “in prossimità di stazioni ferroviarie, aeroporti, porti, capilinea del trasporto pubblico e altri luoghi di interscambio o di attrazione di flussi rilevanti”.
3. Viene precisato che, con riguardo alle aree destinate al parcheggio ubicate fuori della carreggiata e comunque in modo che i veicoli parcheggiati non ostacolino lo scorrimento del traffico, siano considerate ad uso pubblico anche nel caso in cui l’accesso sia indiscriminato ancorché subordinato al pagamento di una tariffa o regolato da barriere o altri dispositivi mobili.
4. Viene stabilito un obbligo a carico dei comuni di individuare con motivata determinazione la soglia di aree destinate al parcheggio senza custodia o senza dispositivi di controllo, tenuto conto dell’esigenza di garantire adeguato numero di stalli non assoggettati al pagamento, anche con limitazione temporale della durata del parcheggio. Rimane comunque la previsione che tale obbligo non sussiste per le zone definite "area pedonale" e "zona a traffico limitato", nonché per quelle definite "A" dall'art. 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla Giunta. Si tratta di una precisazione in margine alla previsione del comma 8, secondo cui: qualora il comune assuma l'esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l'installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f), su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta.

C) La sosta a pagamento ed il riordino del regime sanzionatorio 

Premettiamo, a monte della disamina delle modifiche all’articolo 7 in materia di sosta e del riordino del regime sanzionatorio, che, con il modificato comma 3 bis dell’articolo 188 del Codice, ai veicoli al servizio di persone con disabilità è sempre consentito sostare gratuitamente nelle aree di sosta o parcheggio a pagamento; quindi non solo qualora risultino occupati i posti loro riservati (5).

 
C1. Il regime sanzionatorio residuale

È noto come sia il comma 14 dell’articolo 7 del Codice a definire la sanzione residuale per la violazione di tutti gli obblighi, divieti o limitazioni disposti con provvedimento comunale, quando altri commi del medesimo articolo non contemplino sanzioni specifiche. La sanzione pecuniaria residuale resta, quindi, quella del pagamento di una somma da euro 42 ad euro 173. 

C2. Il regime sanzionatorio della sosta “oraria” non tariffata

A queste due previsioni si soggiunge, con la legge di riforma del 2024, sempre nel comma 14 dell’articolo 7, che: “Nei casi di sosta vietata, in cui la violazione si prolunghi oltre le ventiquattro ore, la sanzione amministrativa pecuniaria indicata nel primo periodo è applicata per ogni periodo di ventiquattro ore, per il quale si protrae la violazione. Nel caso di violazione per superamento dei limiti temporali di sosta consentiti ai sensi dell’articolo 157, comma 6 (6), la sanzione amministrativa è del pagamento di una somma da euro 26 a euro 102. Nel caso in cui la violazione di cui al quarto periodo si protragga nel tempo, la sanzione è calcolata moltiplicando gli importi di cui al quarto periodo per il numero intero di periodi di tempo massimo consentito compresi nel tempo intercorso dall’inizio della violazione fino al momento dell’accertamento, comunque fino a un importo massimo pari al quadruplo degli importi di cui al quarto periodo”.

C3. Il regime sanzionatorio della sosta tariffata

E’ il comma 15 dell’articolo 7 che disciplina le sanzioni per il caso delle violazioni alla sosta tariffata (di cui al comma 1, lettera f (7)); qui viene previsto che: la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 42 ad euro 173 si applica anche in caso di violazione della sosta tariffata di cui al comma 1, lettera f).

Fin qua tutto chiaro. Il quadro si complica per il caso del recupero tariffario. Ciò in quanto, evaporate tutte le fantasiose modalità di recupero della tariffa non versata o versata in maniera insufficiente praticate in maniera diversa, da Comune a Comune, in Italia, dal 14 dicembre 2024 diventa lampante che siamo al cospetto di sanzioni stradali nel senso pieno del termine, i cui importi confluiscono nell’art. 208 del Codice e la cui spettanza resta esclusivamente del Comune (quindi mai del concessionario).

C.3 a) la tariffa integralmente non pagata

Al fine di consentire il recupero della tariffa non corrisposta, quando la violazione consiste nel mancato pagamento dell’intera somma prevista, la sanzione di cui al comma 14, primo periodo (pagamento di una somma da euro 42 ad euro 173), è maggiorata di un importo pari alla tariffa corrispondente all’intero periodo tariffato nel giorno di calendario in cui avviene l’accertamento.

C.3 b) la sanzione e la tariffa parzialmente non pagata

Al fine di consentire il recupero della tariffa non corrisposta, quando la violazione consiste nel consiste nel pagamento insufficiente, si applica la seguente disciplina: 

• nel caso in cui l’accertamento della violazione avvenga entro il 10 per cento del tempo per cui è stata corrisposta la tariffa non si applica alcuna sanzione; 
• nel caso in cui l’accertamento della violazione avvenga oltre il 10 per cento ed entro il 50 per cento del tempo per cui è stata corrisposta la tariffa si applica la sanzione di cui al comma 14, primo periodo, ridotta nella misura del 50 per cento; 
• nel caso in cui l’accertamento della violazione avvenga oltre il 50 per cento del tempo per cui è stata corrisposta la tariffa si applica la sanzione di cui al comma 14, primo periodo.

Quindi siamo al cospetto di un meccanismo di “comporto di tolleranza”, nel primo caso, di “riduzione della sanzione” nel secondo, e di “assimilazione al mancato pagamento” nel terzo caso.

Se questa è la sanzione per il pagamento parziale della tariffa, verifichiamo come si applicherà il recupero della tariffa non pagata per intero. È il comma 15.1, a stabilire che, allo scopo di consentire il recupero della tariffa non corrisposta, nei soli due casi in cui si applica la sanzione (dimezzata o intera), devono essere calcolate delle specifiche maggiorazioni, per un importo corrispondente all’intero periodo tariffato nel giorno di calendario in cui avviene l’accertamento. Quando la sosta senza pagamento o con pagamento insufficiente si protragga oltre le ore 24 del giorno dell’accertamento, le sanzioni e le relative maggiorazioni si applicano per ogni periodo di ventiquattro ore in cui si protrae la violazione. Nei casi in cui la sosta tariffata sia anche limitata nella durata massima, si applica la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 26 a euro 102 e se la violazione si protrae nel tempo, la sanzione è calcolata moltiplicando tali importi per il numero intero di periodi di tempo massimo consentito compresi nel tempo intercorso dall’inizio della violazione fino al momento dell’accertamento, comunque fino a un importo massimo pari al quadruplo degli importi stessi.

D) La tariffazione dell'accesso alle ZTL

Com’è noto, ai sensi del comma 9, dell’articolo 7 del Codice, I Comuni possono subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma. 

Inoltre, qui merita ricordarsi che nel comma 14 dell’articolo 7 del Codice hanno sede le sanzioni relative alla violazione del divieto di circolazione nelle corsie riservate ai mezzi pubblici di trasporto, nelle aree pedonali e nelle zone a traffico limitato; in questo caso siamo al cospetto della sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 83 ad euro 332.

Venendo al regime sanzionatorio della tariffazione degli accessi alla ZTL, dobbiamo evidenziare che esso è stato modificato dalla L.177/2024, che ha inserito nell’articolo 7 del Codice, i commi 14 bis, 14 ter e 14 quater.

In via di estrema sintesi, in caso di violazione alla limitazione della circolazione nella zona tariffata, per mancato pagamento dell’intera somma prevista, si applica la sanzione del pagamento di una somma da euro 83 a euro 332. Al fine di consentire il recupero della tariffa non corrisposta, la sanzione è maggiorata di una somma corrispondente alla tariffa dell’intero periodo tariffato per il giorno di calendario in cui avviene l’accertamento (8).

Nel caso di violazione della limitazione della circolazione nella zona tariffata per insufficiente pagamento della somma prevista, alla sanzione da euro 42 ad euro 173, si applica la seguente disciplina:

• nel caso in cui l’accertamento della violazione avvenga entro il 10 per cento del tempo per cui è stata corrisposta la tariffa, non si applica alcuna sanzione;
• nel caso in cui l’accertamento della violazione avvenga oltre il 10 per cento ed entro il 50 per cento del tempo per cui è stata corrisposta la tariffa, si applica la sanzione da euro 83 a euro 332, ridotta nella misura del 50%;
• nel caso in cui l’accertamento della violazione avvenga oltre il 50 per cento del tempo per cui è stata corrisposta la tariffa, si applica la sanzione da euro 83 a euro 332.

Nei casi di cui alle lettere b) e c), allo scopo di consentire il recupero della tariffa non corrisposta, le sanzioni previste sono maggiorate di un importo corrispondente alla tariffa non corrisposta. Le sanzioni e le relative maggiorazioni si applicano per ogni periodo di ventiquattro ore in cui si protrae la violazione.

(1) Per Codice intendiamo sempre il “Nuovo Codice della Strada”, approvato con il D.Lgs 30/04/1992 e recentemente novellato dalla L.177/2024.
(2) Con la modifica dell’art. 145, comma 4-bis viene soppressa la precedenza in deroga per i ciclisti nelle strade urbane ciclabili; per cui nelle aree pedonali, nelle strade urbane ciclabili e nelle zone ciclabili i conducenti dei veicoli a motore dovranno prestare particolare attenzione ai pedoni e ai ciclisti, nel rispetto delle regole generali della precedenza.
(3) Le condizioni per la realizzazione della “Corsia ciclabile” di cui all’articolo 3, comma 1, punto 12-bis), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.285, nonché la relativa segnaletica, sia in ambito urbano che extraurbano, sono stabilite con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti da adottarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della Legge 177/2024, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8, del decreto legislativo 28  agosto 1997, n. 281.
(4) A tal fine, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica e con il Ministro della cultura, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono individuate le tipologie dei comuni che possono avvalersi della facoltà di cui alla presente lettera, le categorie dei veicoli non soggetti alle predette limitazioni, i parametri di qualità dell’aria ai quali è subordinata l’attivazione delle limitazioni consentite della presente disposizione, nonché i livelli minimi di servizio pubblico da assicurare  comunque nelle aree oggetto delle citate limitazioni; inoltre, ai sensi del comma 10 bis, in deroga a quanto previsto dal comma 10 (norma che prevede che zone a circolazione limitata devono essere indicate mediante appositi segnali), i comuni, qualora si renda necessario disporre divieti o limitazioni alla circolazione con carattere di urgenza, in determinati ambiti stradali coincidenti con zone già istituite o con l’intero centro abitato, comunicano l’entrata in vigore del divieto o della limitazione con almeno 24 ore di preavviso attraverso i mezzi di informazione disponibili.
(5) Secondo quanto disposto dall’art. 11 del d.P.R. n. 503 del 1996, nell’ambito dei parcheggi o delle attrezzature per la sosta, muniti di dispositivi di controllo della durata della sosta ovvero con custodia dei veicoli, deve essere riservato gratuitamente ai detentori del contrassegno almeno 1 posto ogni 50 o frazione di 50 posti disponibili. Ora il codice non prevede solo la facoltà dei veicoli al servizio di persone con disabilità di sostare comunque gratuitamente nei posteggi a pagamento, a prescindere dal fatto che risultino già occupati o indisponibili gli stalli a loro riservati.
(6) Art. 157 comma 6. Nei luoghi ove la sosta è permessa per un tempo limitato è fatto obbligo ai conducenti di segnalare, in modo chiaramente visibile, l'orario in cui la sosta ha avuto inizio. Ove esiste il dispositivo di controllo della durata della sosta è fatto obbligo di porlo in funzione.
(7) I comuni possono (…) f) stabilire, previa deliberazione della giunta, fasce di sosta laterale e parcheggi nei quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma di denaro; con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono individuate le modalità di riscossione del pagamento, e, in particolare, le caratteristiche, le modalità costruttive e i criteri di installazione e di manutenzione dei dispositivi di controllo di durata della sosta, le categorie dei veicoli esentati, nonché, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i limiti massimi delle tariffe.
(8) La sanzione e la relativa maggiorazione per il recupero della tariffa si applicano per ogni periodo di ventiquattro ore in cui si protrae la violazione; tuttavia questa ipotesi sanzionatoria pone la questione del “controllo in uscita”, regolato dall’articolo 2 ter dell’articolo 198, e dalla lettera g), del comma 1 bis, dell’articolo 201 del Codice.

--> Per approfondire alcuni aspetti:

• consulta l'approfondimento Concorso formale, concorso materiale e cumulo giuridico nel codice della strada; le novità dal 14 dicembre, compreso il “controllo in uscita” del Dottor Giuseppe Napolitano;
• consulta l'approfondimento Aggiornamento della misura delle sanzioni pecuniarie del Codice della Strada dell'Avvocato Fabio Piccioni;
• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar COMUNIchiamo Le novità introdotte dal nuovo Codice della strada del 19/11/2024 a cura dell'Avvocato Fabio Piccioni.