Premessa.
I commi 784-794 definiscono il concorso degli enti territoriali agli obiettivi di finanza pubblica e all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dal nuovo quadro della governance economica europea recependo in buona parte le indicazioni del Piano strutturale di bilancio. In base alle nuove regole sovranazionali di finanza pubblica, l’aggregato di riferimento è la spesa primaria netta, corrispondente alla spesa complessiva al netto delle seguenti voci: oneri per interessi passivi, per le indennità di disoccupazione, per interventi finanziati UE e relativi cofinanziamenti nazionali, spese per misure anticicloniche una tantum e finanziate da misure discrezionali sul lato delle entrate. Si tratta di un aggregato individuabile con sufficiente chiarezza a livello nazionale, ma con molti punti oscuri e possibili esiti paradossali se trasposto sugli enti territoriali. Ciò, peraltro, accadeva anche per il vecchio Patto di stabilità interno, che cercava di estendere la struttura del suo fratello maggiore applicabile a livello di Stato ai livelli di governo previsti dall’art. 114 Cost. Da qui il tentativo del legislatore di “approssimare” una disciplina attuativa interna sufficientemente aderente a quella esterna. Le norme inserite dalla manovra si muovono su un doppio binario: da un lato vengono rafforzati gli equilibri di bilancio già previsti dalla legislazione vigente, dall’altro si introduce un nuovo obbligo di accantonamento a carico dei bilanci che, oltre ad agevolare il conseguimento dei saldi (maggiore avanzo o minore disavanzo) riduce almeno nel breve periodo la spesa.
I “nuovi equilibri”
Il comma 785 esplicita la definizione di equilibrio di bilancio prevista dall’articolo 1, comma 821, della legge n. 145 del 2018, specificando che, a decorrere dal 2025, il singolo ente si considera in equilibrio in presenza di un saldo non negativo tra le entrate e le spese di competenza finanziaria del bilancio, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e degli utilizzi del fondo pluriennale vincolato, al netto delle entrate vincolate e accantonate non utilizzate nel corso dell’esercizio. Finora, come chiarito dalla Commissione Arconet e dalla circolare n. 5/2020 della Ragioneria generale dello Stato, fermo restando l’obbligo di conseguire un risultato di competenza non negativo, gli enti devono tendere al rispetto dell’equilibrio di bilancio, che rappresenta l’effettiva capacità dell’ente di garantire, a consuntivo, la copertura integrale degli impegni, del ripiano del disavanzo, dei vincoli di destinazione e degli accantonamenti di bilancio. Restava più sullo sfondo l’equilibrio complessivo, che svolge la funzione di rappresentare gli effetti della gestione complessiva dell’esercizio e la relazione con il risultato di amministrazione. I tre saldi in questione sono stati individuati da decreto 1° agosto 2019 e sono conosciuti come:
In pratica, finora era obbligatorio a consuntivo mostrare un saldo W1 positivo, mentre per il saldo W2 era sufficiente mostrare un trend migliorativo. La manovra rafforza i vincoli imponendo di raggiungere un saldo non negativo tra le entrate e le spese di competenza finanziaria del bilancio, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e degli utilizzi del fondo pluriennale vincolato, al netto delle entrate vincolate e accantonate non utilizzate nel corso dell’esercizio. Ora, tale obiettivo corrisponde in gran parte al saldo W1, dato dalla differenza in termini di competenza fra tutte le entrate di bilancio, compresi l’avanzo di amministrazione applicato e il fondo pluriennale vincolato in entrata (distinto per parte corrente, parte investimenti e per incremento di attività finanziarie) e spese di bilancio, compresi l’eventuale disavanzo di esercizio, il disavanzo da debito autorizzato e non contratto ripianato con accensione di prestiti ed il FPV distinto nelle sue tre tipologie.
Il riferimento alle entrate vincolate e accantonate sembra richiamare il saldo W2, che infatti si ottiene sommando al W1 il totale della colonna c) dell’allegato a/1 “Elenco analitico delle risorse accantonate nel risultato di amministrazione” e l’importo della prima colonna della riga n) dell’allegato a/2 “Elenco analitico delle risorse vincolate nel risultato di amministrazione”. Per cui diventa pienamente e non più solo tendenzialmente obbligatorio realizzare un saldo W2 non negativo. Entro il 30 giugno di ciascun esercizio, dal 2026 al 2030, con decreto del Mef sarà verificato, sulla base dei rendiconti trasmessi alla Bdap, il rispetto a livello di comparto degli enti territoriali dell’equilibrio di bilancio e dell’accantonamento obbligatorio. In caso di mancato rispetto dei due obiettivi, come somma algebrica del saldo negativo e dei mancati accantonamenti, gli enti inadempienti avranno 30 giorni per iscrivere nel bilancio in corso un accantonamento pari all’importo non raggiunto.
Gli accantonamenti obbligatori
I commi 786-788 determinano l’ammontare del contributo alla finanza pubblica, aggiuntivo rispetto a quello previsto a legislazione vigente (in particolare ai tagli previsti dalla spending review), che i singoli comparti degli enti territoriali devono assicurare dal 2025 al 2029, nonché i criteri per il riparto del contributo tra i singoli enti di ciascun comparto: i comuni, le province e le città metropolitane delle regioni a statuto ordinario, della Regione siciliana e della regione Sardegna assicurano un contributo aggiuntivo pari a 140 milioni di euro per l’anno 2025, 290 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al 2028 e 490 milioni di euro per l’anno 2029, di cui 130 milioni di euro per l’anno 2025, 260 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al 2028 e 440 milioni di euro per l’anno 2029 a carico dei comuni e 10 milioni di euro per l’anno 2025, 30 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al 2028 e 50 milioni di euro per l’anno 2029 a carico delle province e città metropolitane. Si prevede che il riparto sia effettuato sulla base di criteri e modalità definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, da emanare entro il 31 gennaio 2025, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, anche in proporzione agli impegni di spesa corrente al netto degli impegni per interessi, per la gestione ordinaria del servizio pubblico di raccolta, smaltimento, trattamento e conferimento in discarica dei rifiuti, per trasferimenti al bilancio dello Stato per concorso alla finanza pubblica e per le spese della Missione 12, come risultanti dal rendiconto 2023 o, in mancanza di questo, dall’ultimo rendiconto approvato. Il comma 789 prevede che per ciascuno degli anni dal 2025 al 2029, gli enti territoriali debbano costituire un fondo di importo pari al contributo annuale alla finanza pubblica di cui ai commi da 786-788, da iscrivere nella missione 20 della parte corrente di ciascuno degli esercizi del bilancio di previsione, fermo restando il rispetto dell’equilibrio di bilancio di parte corrente di cui all’articolo 40 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dell’articolo 162, comma 6, del decreto legislativo n. 267 del 2000. La disposizione prevede, inoltre, i tempi e le modalità per l’iscrizione del fondo nel bilancio di previsione 2025-2027, stabilendo che gli enti locali iscrivono il fondo entro 30 giorni dal riparto del contributo con variazione di bilancio approvata dal Consiglio Per gli enti in avanzo o con risultato di amministrazione pari a zero alla fine dell’esercizio precedente, il fondo confluisce nella quota accantonata del risultato di amministrazione destinata al finanziamento di investimenti, anche indiretti, nell’esercizio successivo, prioritariamente rispetto alla formazione di nuovo debito. Per gli enti in disavanzo alla fine dell’esercizio precedente, il fondo costituisce un’economia che concorre al ripiano anticipato del disavanzo di amministrazione, aggiuntivo rispetto a quello previsto nel bilancio di previsione.
Monitoraggio e sanzioni
Il comma 792 prevede che, qualora nel corso di ciascun anno dal 2025 al 2029 risultino andamenti di spesa corrente degli enti territoriali non coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica, possono essere previsti ulteriori obblighi di concorso a carico del comparto degli enti territoriali. Il comma 9 prevede le modalità di verifica annuale del rispetto dell’equilibrio di bilancio e/o e dell’accantonamento al fondo da parte dei singoli enti, disponendo che:
Il comma 792 prevede che agli enti che non trasmettono entro il 31 maggio alla Banca Dati Amministrazioni Pubbliche (BDAP) i dati di consuntivo o preconsuntivo relativi all’esercizio precedente è incrementato il contributo alla finanza pubblica del 10 per cento. Si prevede, tuttavia, l’esclusione delle sanzioni in capo agli enti per i quali sono sospesi per legge i termini di approvazione del rendiconto di gestione a decorrere dal 2 gennaio 2025.
Il comma 793 autorizza l’aggiornamento degli schemi di rendiconto e del bilancio di previsione degli enti territoriali, a fine di consentire le verifiche del rispetto dell’equilibrio di bilancio e/o dell’accantonamento al fondo sulla base dei rendiconti trasmessi alla Banca dati delle amministrazioni pubbliche.
Risvolti operativi
Nelle more della quantificazione dei tagli, gli enti dovranno prudenzialmente quantificare l’importo da accantonare calcolandolo in proporzione ai tagli previsti dalla spending review. Il criterio di riparto, infatti, è simile, anche non identico, a quello relativo alla spending review 2024-2028, prevista dall’art. 1, comma 533, della legge n. 213/2023. Essa vale 250 milion (200 per i comuni e 50 per gli enti di area vasta) fino al 2028. Facendo riferimento a tale misura, è possibile calcolare in proporzione quanto potrebbe valere il fondo da accantonare nei prossimi tre esercizi. Ad esempio, per i comuni esso potrebbe vale per il 2025 il 65% del taglio (130.000.000/200.000.000) per salire al 130% nel 2026 e 2027. Province e città metropolitane, invece, si trovano con coefficienti che valgono il 20% ed il 60%. In alternativa, è possibile fare riferimento all’altra spending review, quella ex informatica di cui all’art. 1, comma 878, della legge n. 178/2020. In tal caso, i comuni possono prendere l’importo, dividerlo per 100 e moltiplicarlo per 120, mentre gli enti di area vista devono dividerlo per 5. Tuttavia, il risultato va incrementato del 10% poiché dalla manovra 2025 sono esclusi gli enti in dissesto, predissesto e che hanno sottoscritto con lo Stato i patti di risanamento finanziario.
La Commissione Arconet, nella seduta del 13 novembre, ha svolto una prima valutazione degli effetti sui principi contabili riguardanti gli equilibri. Considerato che l’equilibrio di bilancio è già definito negli allegati 4/1 e 10 al d.lgs. n. 118 del 2011, la necessità di aggiornare tali allegati, per il nuovo quadro normativo, risulta minima. Di fatto risulta sufficiente evidenziare che, dal 2025, il saldo “Equilibrio di bilancio” è l’equilibrio previsto dall’art. 1, comma 821, Legge n. 145 del 2018. Per cui gli enti dovranno obbligatoriamente rispettare, oltre al saldo W1, anche il saldo W2, mentre resterà solo precettivo il saldo W3 (Equilibrio complessivo). L’aggiornamento sarà disposto a seguito dell’approvazione della legge di bilancio, nella prima riunione della Commissione Arconet del 2025, attraverso la definizione dello schema del DM di aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118 del 2011.
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