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pagoPA: le prospettive della piattaforma digitale dei pagamenti

La Rivista del Sindaco 09/06/2022 Approfondimenti
A che punto siamo?

pagoPa e il quadro normativo di riferimento
Da oramai una ventina d’anni il Legislatore è seriamente impegnato nel tentativo di innovare la Pubblica Amministrazione nazionale affinché possa, da un lato, rispondere in modo soddisfacente alle esigenze della contemporaneità e, dall’altro, competere con le analoghe strutture pubbliche degli altri Paesi europei. Per raggiungere tale obiettivo, il Legislatore ha puntato, in generale, sulla informatizzazione delle procedure, sia organizzative sia operative, tra le quali quelle di pagamento rivestono un ruolo cruciale.
E’ stato così inserito all’interno del D.Lgs. n. 82/2005, meglio conosciuto come Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), l’articolo 5 intitolato “Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche”, che, in termini piuttosto generici, nella sua formulazione originaria prevedeva che: “A decorrere dal 30 giugno 2007, le pubbliche amministrazioni centrali con sede nel territorio italiano consentono l'effettuazione dei pagamenti ad esse spettanti, a qualsiasi titolo dovuti, con l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione”.
In un secondo momento, l’art. 15, comma 5-bis, del D.Lgs. n. 179/2012, con previsione maggiormente specifica, ha disposto che “Per il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica in materia informatica ed al fine di garantire omogeneità di offerta ed elevati livelli di sicurezza, le amministrazioni pubbliche devono avvalersi per le attività di incasso e pagamento della piattaforma tecnologica di cui all'art. 81, comma 2-bis, del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, e delle piattaforme di incasso e pagamento dei prestatori di servizi di pagamento abilitati ai sensi dell'art. 5, comma 3, del d.lgs. 82/ 2005”,  meglio conosciuta come piattaforma pagoPA, messa a disposizione dalla società PagoPA S.p.A..
Negli anni successivi, il D.Lgs. n. 179/2016 [1], prima, e il D.Lgs. n. 217/2017 [2], poi, modificando e correggendo l’art. 2, comma 2, del CAD, hanno ampliato il perimetro dei destinatari della previsione normativa, inglobandovi anche le Pubbliche Amministrazioni locali, i gestori di pubblici servizi e le società a controllo pubblico, come definite nel D.Lgs. n. 175/2016, escluse le società quotate [3].
In seguito, per l’individuazione delle modalità operative dei pagamenti elettronici, è stato promulgato e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 152 del 3 luglio 2018 il documento intitolato “Linee Guida per l’effettuazione dei pagamenti elettronici a favore delle Pubbliche Amministrazioni e dei Gestori di Pubblici Servizi”.
Così riassunto il quadro normativo di riferimento, ci sia permesso osservare come Ia modalità adottata per disciplinare il nuovo sistema di pagamento sia risultata tutt’altro che lineare.
L’art. 65, comma 2, del D.Lgs. n. 217/2017, nella sua versione attuale come modificato dal D.L. n. 76/2020 (cd. Decreto Semplificazioni), infatti, così recita: “L'obbligo per i prestatori di servizi di pagamento abilitati di utilizzare esclusivamente la piattaforma di cui all’articolo 5, comma 2, del d.lgs. n. 8272005 per i pagamenti verso le pubbliche amministrazioni decorre dal 28 febbraio 2021. Anche al fine di consentire i pagamenti digitali da parte dei cittadini, i soggetti di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 82/2005, sono tenuti, entro il 28 febbraio 2021, a integrare i loro sistemi di incasso con la piattaforma di cui all'art. 5, comma 2, del d.lgs. n.82/2005, ovvero ad avvalersi, a tal fine, di servizi forniti da altri soggetti di cui allo stesso art. 2, comma 2, o da fornitori di servizi di incasso già abilitati ad operare sulla piattaforma. Il mancato adempimento dell'obbligo di cui al precedente periodo rileva ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare ai sensi degli artt. 21 e 55 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165”. 
Per semplificare, possiamo quindi dire che il Legislatore ha legiferato “al contrario”: ovvero, con la norma sopra richiamata, anziché affermare chiaramente che le Pubbliche Amministrazioni sono tenute ad incassare le somme solo attraverso la piattaforma pagoPA, ha fatto divieto ai prestatori di servizi di pagamento (anche detti PSP, ovvero le banche, le poste, gli istituti di moneta elettronica, gli istituti di pagamento e ogni altro soggetto abilitato ad eseguire servizi di pagamento), di accettare, a decorrere dal 1° marzo 2021, disposizioni verso la Pubblica Amministrazione non transitanti attraverso pagoPA.

Pertanto, a rigore, dopo il 28 febbraio 2021, se da un lato, i PSP non possono in alcun modo eseguire servizi di pagamento che non transitino per il Sistema pagoPA, ove abbiano come beneficiario una Pubblica Amministrazione [4], dall’altro, le Pubbliche Amministrazioni, non potendo più incassare attraverso l’attività di un PSP fuori dal Sistema pagoPA, devono optare per una o più delle seguenti soluzioni:

  1. integrazione dei loro sistemi di incasso con la Piattaforma pagoPA,
  2. utilizzo di servizi di incasso forniti da altri soggetti beneficiari già attivi sulla piattaforma pagoPA,
  3. affidamento delle loro entrate ad un riscuotitore speciale già aderente a pagoPA.

In verità, il paragrafo 5 delle “Linee Guida” sopra citate prevede alcune deroghe all’esclusività della piattaforma pagoPA. Alle Pubbliche Amministrazione è infatti consentito ricorrere anche, ed esclusivamente, ai seguenti metodi di pagamento:

  1. «Delega unica F24» (c.d. modello F24) fino alla sua integrazione con il Sistema pagoPA;
  2. Sepa Direct Debit (SDD) fino alla sua integrazione con il Sistema pagoPA;
  3. eventuali altri servizi di pagamento non ancora integrati con il Sistema pagoPA e che non risultino sostituibili con quelli erogati tramite piattaforma, poiché una specifica previsione di legge ne impone la messa a disposizione dell’utenza per l’esecuzione del pagamento;
  4. per cassa, presso il soggetto che per tale Ente svolge il servizio di tesoreria o di cassa.

Come anticipato, anche i gestori di pubblici servizi e/o le società a controllo pubblico indicate nell’art. 2 del CAD, devono aderire alla piattaforma pagoPA ma tale obbligo NON determina l’uso esclusivo dei servizi di pagamento della piattaforma digitale. Infatti, diversamente dalle amministrazioni pubbliche (cfr. art. 5, comma 2-quater, del CAD e art. 65, comma 2, del D.Lgs. n. 217/2017), i gestori di pubblici servizi e le società quotate di cui all’art. 2 del CAD devono mettere a disposizione dell’utenza i servizi di pagamento tramite pagoPA ma possono offrire - in parallelo a tali servizi - anche altri servizi di pagamento non integrati con pagoPA. Sarà, quindi, facoltà dell’utente che effettua il pagamento decidere se utilizzare i servizi di pagamento offerti da pagoPA ovvero quelli offerti direttamente dal beneficiario.

pagoPA e Enti locali
Ovviamente, tra i soggetti tenuti all’adesione alla piattaforma pagoPA rientrano anche gli Enti locali.
In proposito, l’art. 1, comma 786 della L. n. 160/2019, così recita: “il versamento delle entrate tributarie dei comuni e degli altri enti locali deve essere effettuato direttamente sul conto corrente di tesoreria dell'ente impositore ovvero sui conti correnti postali ad esso intestati, o mediante il sistema dei versamenti unitari di cui all'art. 17 del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, o attraverso gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli enti impositori o attraverso la piattaforma di cui all'art. 5 del codice di cui al d.lgs. 82/2005, o utilizzando le altre modalità previste dallo stesso codice”. Mentre per le entrate diverse da quelle tributarie, la medesima norma prevede che “il versamento deve essere effettuato con le stesse modalità di cui al primo periodo, con esclusione del sistema dei versamenti unitari di cui all'art. 17 del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241[…].”
La disposizione di legge appena riportata, quindi, da un lato, conferma la deroga già introdotta dall’art. 2-bis del D.L. n. 193/2016 alla potestà regolamentare dei Comuni e delle Province in materia di gestione delle proprie entrate (D.Lgs. n. 446/1997, art. 52), dall’altro, mantiene l’individuazione di una rosa di opzioni per l’incasso delle entrate locali, fra le quali trova posto anche pagoPA.
Successivamente, l’articolo 118-ter del D.L. n. 34/2020, convertito dalla L. n. 77/2020, ha stabilito che, sebbene il metodo di pagamento SDD (Sepa direct debit) non sia integrato con il sistema pagoPA, gli “enti territoriali possono, con propria deliberazione, stabilire una riduzione fino al 20 per cento delle aliquote e delle tariffe delle proprie entrate tributarie e patrimoniali, applicabile a condizione che il soggetto passivo obbligato provveda ad adempiere mediante autorizzazione permanente all'addebito diretto del pagamento su conto corrente bancario o postale”.
Pertanto, in entrambi i casi appena ricordati, una fonte normativa di rango primario ha affermato la possibilità per l’Ente locale creditore di utilizzare modalità di incasso diverse rispetto ai servizi di pagamento offerti da pagoPA. E ciò non solo limitatamente ai metodi di pagamento non ancora integrati con il sistema pagoPA (ad es.: il cd. modello F24, il SDD) come peraltro affermato dalle Linee Guida per l'effettuazione dei Pagamenti Elettronici a favore delle Pubbliche Amministrazioni e dei Gestori di Pubblici Servizi (fonte secondaria), e come già prima ricordato, ma anche in relazione a metodi di pagamento che risultano già integrati con la piattaforma nazionale. Secondo l’articolo 1, comma 786 della L. n. 160/2019, infatti, il pagamento può essere effettuato:

 “- direttamente sul conto corrente di tesoreria dell'ente impositore”

- oppure “sui conti correnti postali ad esso intestati”, tramite “il sistema dei versamenti unitari di cui all'art. 17 del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241”,

 - oppure attraverso “gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli enti impositori”,

 - o, infine, “attraverso la piattaforma di cui all'art. 5 del CAD”.

In sintesi, la norma primaria, pur obbligando gli Enti ad utilizzare il sistema pagoPA, non sancisce mai l’esclusività del canale, ma al contrario afferma in maniera esplicita la possibilità di utilizzare varie opzioni di incasso, fra le quali vi è, appunto, pagoPA. Ed è certo che, rispetto a tali principi, la norma di fonte secondaria non possa porsi in contrasto.

Il parziale (in-)successo di pagoPA
Nonostante il rilievo strategico dato al progetto pagoPA nel Piano triennale per l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione 2019-2021 e l’elevata percentuale degli Enti che vi hanno sin da subito aderito dal punto di vista formale, l’utenza è stata piuttosto restia ad avvalersi del nuovo metodo di pagamento.
A giugno 2020, infatti, a fronte di una percentuale di Comuni aderenti che superava l’86%, solo il 9% di questi ultimi aveva ricevuto più di 1.000 pagamenti attraverso pagoPA e per meno del 2% di tali Enti il numero di incassi superava la soglia dei 10.000.
Come osservato dalla Banca d’Italia, “la lentezza sperimentata nel processo di adesione delle amministrazioni a pagoPA fa emergere da un lato la scarsa percezione da parte delle stesse dei vantaggi che dall’utilizzo della stessa possono derivare alla semplificazione dei processi d’incasso ed erogazione dei servizi, dall’altra la presenza di obiettive difficoltà da parte delle amministrazioni, soprattutto quelle di minori dimensioni, nel “calare” il progetto all’interno dei propri processi organizzativi”.
Ancora una volta, è emersa una certa distanza tra il disegno centrale e la sua applicazione a livello territoriale (ma anche a livello di Amministrazioni centrali), che non può essere trascurata e che richiede di prevedere azioni di accompagnamento delle Amministrazioni all’uso del sistema.
Una causa della lentezza e dalla scarsa percentuale di adesione al progetto da parte delle Amministrazioni Pubbliche è attribuibile alla limitata interazione tra i soggetti titolari della piattaforma e le Amministrazioni interessate, che ha caratterizzato sia la fase di disegno sia quella di attuazione del progetto.
Come rilevato sin da subito dall’ANCI, sarebbe stato utile istituire un tavolo tecnico di coordinamento finalizzato ad un più ampio coinvolgimento di tutti i soggetti coinvolti, Enti locali compresi.
La stessa Banca d’Italia ha sottolineato la criticità per cui “l’elevata eterogeneità delle amministrazioni rispetto alla capacità di portare avanti la trasformazione digitale rende, infatti, necessario prevedere strumenti che consentano di ammorbidire l’atterraggio dell’innovazione nelle realtà più piccole e isolate” che beneficerebbero senza dubbio di soluzioni tecnologiche standardizzate, ma che molto spesso non dispongono di strumenti informatici e informativi all’avanguardia.  
Il monitoraggio delle piattaforme abilitanti dimostra con chiarezza che non tutte le iniziative disegnate centralmente hanno uguale successo nella fase attuativa e che a fare la differenza è l’inclusione o meno, tra le variabili di progetto, della situazione di partenza degli Enti e la conseguente predisposizione di strumenti agevolativi.
È evidente, per quanto argomentato sino ad ora, che la progressione di modifiche normative finalizzate ad introdurre obblighi e divieti sempre più stringenti non ha contribuito ad una soluzione efficace, a causa dell’assenza di una reale attenzione al livello di maturità raggiunto dalle Amministrazioni che dovrebbero svolgere le funzioni oggetto di innovazione e, per certi versi, anche dalla stessa piattaforma abilitante. Come si è visto, il Legislatore è intervenuto a più riprese disponendo obblighi progressivi ancora prima che la piattaforma rendesse disponibili i servizi necessari per l’adempimento.

Il futuro di pagoPA – I fondi previsti dal PNRR
Per cercare di porre rimedio a tali difficoltà operative, la tematica della digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è entrata nel programma di investimenti e riforme previsto dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, destinando a tale obiettivo i fondi cd. “Italia digitale 2026”.
Italia digitale 2026 si pone cinque ambiziosi obiettivi:

    1. diffondere l’identità digitale, assicurando che venga utilizzata dal 70% della popolazione;
    2. colmare il gap di competenze digitali, facendo sì che almeno il 70% della popolazione sia digitalmente abile;
    3. portare circa il 75% delle Pubbliche Amministrazioni italiane ad utilizzare servizi in cloud;
    4. garantire che almeno l’80% dei servizi pubblici essenziali sia erogato on-line;
    5. raggiungere con reti a banda ultra-larga il 100% delle famiglie e delle imprese italiane, in collaborazione con il Mise,

E’ stato quindi creato PA digitale 2026” (https://padigitale2026.gov.it), ovvero il sito del Dipartimento per la trasformazione digitale, guidato dal Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, che permette alla Pubblica Amministrazione di accedere ai fondi di Italia digitale 2026. Il sito rappresenta l’unico punto di accesso per avere informazioni sugli avvisi dedicati alla digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e fare richiesta di accesso ai fondi.
In particolare, con riferimento all’adozione e migrazione dei servizi di incasso sulla piattaforma pagoPA, i Comuni possono accedere ai finanziamenti previsti dalla Misura 1.4.3 “Adozione piattaforma pagoPA”.
L’obiettivo indicato nel bando è quello di fornire ai Comuni le risorse necessarie affinchè ciascuno di essi disponga di una media di 50 servizi.
Dalla data di pubblicazione dell’Avviso (4 aprile 2022) sono previste finestre temporali di 30 giorni, al termine delle quali il Dipartimento provvederà a finanziare le istanze pervenute nel periodo di riferimento.
Si precisa che i Comuni non devono presentare progetti per ricevere un finanziamento. Essi, infatti, riceveranno un voucher economico predefinito sulla base di due variabili:

  1. la dimensione dell’Ente,
  2. le scelte fatte in fase di candidatura (es. numero di servizi da migrare su pagoPa).

L’erogazione delle risorse sarà conseguente al raggiungimento di determinati obiettivi.
Al momento, è previsto che gli Avvisi scadranno il 2 settembre 2022.

I vantaggi dall’utilizzo della piattaforma pagoPA
E’ bene ricordare che i vantaggi che gli Enti creditori possono trarre dall’utilizzo della piattaforma pagoPa sono molteplici e di notevole peso specifico. In particolare:

  • Risparmio di tempo: la gestione centralizzata dei pagamenti attraverso pagoPA rende più efficiente il sistema di incasso, generando risparmi nei tempi di gestione e garantendo l’immediatezza dell’incasso.
  • Riconciliazione automatica: con pagoPA, l’Ente può monitorare in tempo reale tutti gli incassi e, grazie alla riconciliazione automatica del pagamento rispetto alla posizione debitoria, ha sempre la certezza che le somme dovute da parte dei cittadini siano state pagate ed incassate.
  • Esperienza d’uso: pagoPA offre un’esperienza d’uso semplice, veloce ed efficace per interagire con i cittadini con una nuova modalità più trasparente ed immediata.
  • Risparmio di risorse: con pagoPA l’Ente risparmia sui costi diretti di gestione del sistema di incasso e riduce i costi indiretti derivanti da una non corretta gestione dei pagamenti (pagamento in contanti, spostamenti, recupero del credito, sanzioni, etc.).
  • Tracciabilità: utilizzando pagoPA, si favorisce la diminuzione dell’uso del contante a favore dei pagamenti con moneta elettronica e si contribuisce alla transizione verso la completa digitalizzazione degli avvisi di pagamento.
  • Sostenibilità ambientale: aderire a pagoPA, permette di contribuire alle strategie nazionali ed europee in tema di rispetto e salvaguardia dell’ambiente, grazie al risparmio di risorse (es. carta, inchiostro, etc.) legato all’uso di avvisi di pagamento digitali e moneta elettronica.

In definitiva, Italia Digitale 2026 rappresenta per gli Enti locali una grandissima opportunità che sarebbe davvero un peccato se non venisse sfruttata appieno.

Articolo di Lorella Martini


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Articolo di Martini Lorella


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