Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte prima)

Le prime novità del nuovo Decreto salva-casa

Approfondimenti

di Petrulli Mario
29 Maggio 2024

Le novità in materia di attività edilizia libera
L’art. 1 della bozza diramata contiene una serie di modifiche al Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001).
La lett. a).1 prevede che le vetrate panoramiche (art. 6, comma 1, lett. b-bis) possano essere installate anche nei porticati rientranti all’interno dell’edificio, laddove la norma originaria prevedeva l’installazione solo nei balconi e nelle logge.
Molto più interessante è il punto 2 della lett. a), che prevede l’ennesimo nuovo comma all’art. 6 del Testo Unico Edilizia in materia di attività edilizia libera, disciplinante le pergotende, le tende da sole, le tende a pergole e simili.

Si prevede il nuovo comma b-ter, secondo cui non necessita un titolo abilitativo per “le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici la cui struttura principale sia costituita da tende, tende da sole, tende da esterno, tende a pergola con telo retrattile anche impermeabile, tende a pergola con elementi di protezione solare mobili o regolabili, e che sia addossata o annessa agli immobili o alle unità immobiliari, anche con strutture fisse necessarie al sostegno e all’estensione dell’opera. In ogni caso, le opere di cui alla presente lettera non possono determinare la creazione di uno spazio stabilmente chiuso, con conseguente variazione di volumi e di superfici, devono avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l'impatto visivo e l'ingombro apparente e devono armonizzarsi alle preesistenti linee architettoniche;”.

In concreto, il legislatore ha preso atto dell’orientamento giurisprudenziale consolidato (1) secondo cui nel caso delle pergotende, delle tende da sole, di quelle a pergole e delle diverse varianti che la prassi commerciale ha creato nel tempo, ciò che rileva è proprio la tenda, mentre la struttura si intende quale mero supporto. A mero titolo esemplificativo, il Consiglio di Stato, sez. II, nella sent. 15 marzo 2024, n. 2503, ha ricordato che nella pergotenda (ma il ragionamento, a mio avviso, è estendibile alle diverse varianti):

l’opera principale è costituita, appunto, dalla “tenda” quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata a una migliore fruizione dello spazio esterno;
la struttura rappresenta un mero elemento accessorio rispetto alla tenda, necessario al sostegno e all’estensione della stessa;
gli elementi di copertura e di chiusura (la “tenda”) devono essere non soltanto facilmente amovibili, ma anche completamente retraibili, in materiale plastico o in tessuto, comunque privi di elementi di fissità, stabilità e permanenza tali da creare uno spazio chiuso, stabilmente configurato che possa alterare la sagoma ed il prospetto dell’edificio “principale”.

Coerente con tale indirizzo è anche la precisazione che le opere non possono determinare la creazione di uno spazio stabilmente chiuso, con conseguente variazione di volumi e di superfici.

Più problematica è la seconda parte della disposizione, laddove vengono richieste caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l'impatto visivo e l'ingombro apparente, con armonizzazione alle preesistenti linee architettoniche: è facile intuire possibili contenziosi o divergenze valutative tra privati ed ufficio tecnico. Una possibile soluzione potrebbe essere quella di adeguare i regolamenti locali, onde fornire linee guida il più possibile oggettive.

Al di là di tale criticità, le novità non dovrebbero impattare particolarmente sulle attività degli uffici tecnici comunali, visto che sono ampiamente noti gli orientamenti giurisprudenziali in materia di pergotende et similia, oggi acclarati dalla prima parte nuova disposizione normativa.

Le modifiche in materia di stato legittimo dell’immobile
La lett. b) dell’art. 1 del nuovo decreto prevede una novità per quanto concerne lo stato legittimo dell’immobile.
Prima del decreto, per dimostrare lo stato legittimo serviva il titolo originario e quello disciplinante l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare.
Adesso, sarà possibile utilizzare, alternativamente:

il titolo abilitativo originario che ha previsto la costruzione dell’immobile o dell’unità immobiliare, in caso di assenza di modifiche;
il titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare purchè “rilasciato all’esito di un procedimento idoneo a verificare l’esistenza del titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa”. In questo caso, però, l’unico titolo a cui si può riferire la disposizione è il permesso di costruire, per il quale è possibile utilizzare il termine “rilasciato”, visto che la SCIA e la CILA non vengono “rilasciate” ma presentate.

Inoltre, tra i titoli utilizzabili, sono espressamente indicati:

il permesso di costruire in sanatoria di cui all’art. 36 del Testo Unico Edilizia, previo pagamento dell’oblazione prevista;
il permesso a seguito di accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità, sul quale è previsto il silenzio-assenso, di cui al nuovo art. 36-bis del Testo Unico Edilizia, sempre previo pagamento del dovuto;
il pagamento della sanzione alternativa alla demolizione, di cui all’art. 38 del Testo Unico Edilizia, in materia di interventi eseguiti in base a permesso annullato, che produce il medesimo effetto del permesso di costruire in sanatoria (2).

Inoltre, ai fini dello stato legittimo dell’immobile, concorrono anche:

il pagamento delle sanzioni di cui agli artt. 33 (“Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità”), 34 (“Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire”), 37 (“Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività”), commi 1, 3, 4, 5 e 6;
la dichiarazione del tecnico di fiducia 34-bis in materia di tolleranze costruttive.

La previsione di diverse alternative dovrebbe rendere più semplice l’ottenimento dello stato legittimo dell’immobile, facilitando le aspettative dei proprietari e snellendo, almeno parzialmente, il lavoro dell’ufficio tecnico comunale.

Le novità in materia di mutamento della destinazione d’uso
La lett. c) dell’art. 1 del Decreto si occupa del mutamento della destinazione d’uso, disponendo che, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di prevedere specifiche condizioni e nel rispetto delle normative di settore:

è sempre consentito quello senza opere all’interno della medesima categoria funzionale;
ad esclusione della categoria rurale, sono consentiti i mutamenti senza opere fra le altre categorie, senza obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150;
per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra, il passaggio alla destinazione residenziale è ammesso nei soli casi espressamente previsti dal piano urbanistico e dal regolamento edilizio.

Per quanto concerne i titoli necessari, in ossequio alla giurisprudenza (3), si conferma che serve la SCIA nel caso di cambio senza opere all’interno della medesima categoria, ferme restando eventuali normative regionali più favorevoli (4); non viene affrontata la problematica del carico urbanistico che, secondo la giurisprudenza (5), può variare anche nei casi di mutamento all’interno della medesima categoria funzionale, generando l’obbligo al pagamento degli oneri.

Per quanto riguarda l’operatività dell’ufficio tecnico, le novità avranno un impatto modesto, visto che il principio della possibilità di mutamento della destinazione d’uso senza opere è già previsto dall’art. 23-ter, comma 3, del Testo Unico Edilizia e che il titolo edilizio generalmente richiesto è la SCIA (fatta salva eventuale normativa regionale più favorevole).

Articolo di Mario Petrulli

(1) Cfr., ex multis, TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 16 maggio 2024, n. 1080; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 18 ottobre 2023, n. 2376; TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sent. 25 gennaio 2022, n. 830.
(2) Art. 38, comma 2, del Testo Unico Edilizia: “L'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'articolo 36.”
(3) Consiglio di Stato, sez. III, sent. 8 maggio 2024, n. 4127: “Il cambio di destinazione d'uso senza opere è invece soggetto a segnalazione certificata di inizio attività qualora intervenga nell'ambito della stessa categoria urbanistica, mentre è richiesto il permesso di costruire per le modifiche di destinazione che comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale fra quelle previste dall'art. 23 ter D.P.R. 380/01. Secondo la normativa nazionale, dunque, l'irrogazione della sanzione demolitiva è doverosa qualora il mutamento di destinazione d'uso comporti il passaggio ad una distinta categoria funzionale (Cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 04/03/2021, n. 1857: "Il mutamento della destinazione d'uso tra categorie funzionali ontologicamente diverse, anche senza opere edilizie, ove realizzato senza permesso di costruire, è sanzionabile con la misura ripristinatoria").
Tale disciplina è tuttavia derogabile dalle regioni, le quali possono ampliare l'ambito degli interventi realizzabili tramite SCIA. Il co. 4 dell'art. 22 DPR 380/01 stabilisce infatti che "Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all'articolo 44".
Atteso che l’intervento realizzato è sicuramente riconducibile alla categoria del mutamento di destinazione d’uso “rilevante”, avendo comportato il passaggio dalla categoria “produttiva e direzionale” a quella “residenziale”, è fuori di dubbio che l’intervento fosse soggetto a permesso di costruire o a scia alternativa a permesso di costruire, donde l’obbligo di corrispondere il costo di costruzione.”
(4) In Lombardia, la LR n. 12/2005 prevede che i mutamenti di destinazione d’uso compatibili e senza opere sono subordinati solo ad una comunicazione da parte dell’interessato (art 52, comma 2); in Toscana, la L.R. n. 64/2014 considera attività edilizia libera il mutamento all’interno della stessa categoria in assenza di opere edilizie (art. 136, comma 1, lett. b-bis).
(5) TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 28 giugno 2023, n. 3896; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 5 giugno 2020, n. 997, richiamando TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 8 marzo 2013, n. 580, ha affermato che “Laddove il cambio di categoria edilizia determina un ulteriore carico urbanistico, risulta irrilevante verificare se tale modifica sia avvenuta con l’effettuazione di opere edilizie”.

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