A chi compete l’adozione delle ordinanze in materia di inquinamento acustico, al sindaco o al dirigente?
L’inottemperanza dell’ordinanza di sospensione delle attività nel caso di un superamento dei limiti di emissioni acustiche configura un illecito amministrativo o un illecito penale?
La natura giuridica dell’ordinanza di sospensione dell’attività per inquinamento acustico
Il caso scrutinato dal Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 giugno 2024, n. 5068, trae origine da una nota del “Servizio Tutela Ambientale” del Comune di San Benedetto del Tronto, con la quale - premettendo che a seguito di rilevazioni acustiche effettuate dall’Agenzia regionale per la protezione ambientale delle Marche (ARPAM) presso una abitazione privata nelle vicinanze, era emerso il superamento del valore limite differenziale di immissione nella condizione di finestre aperte - si comunicava al titolare di uno stabilimento industriale l’avvio del procedimento finalizzato all’adozione di misure di contenimento del rumore prodotto, e nel contempo lo si diffidava a mettere in atto ogni intervento utile a determinare il rientro del rumore prodotto dalle sorgenti indicate nella motivazione del provvedimento, nonché a trasmettere, entro n. 7 giorni dal ricevimento della nota, una relazione tecnica corredata da un piano di risanamento acustico redatti e sottoscritti da un tecnico competente in acustica ambientale.
L’appellante, invece di adottare misure di mitigazione del rumore, trasmetteva una memoria in cui si contestava la zonizzazione acustica dell’area, evidenziando la necessità di una modifica della stessa, ovvero della concessione di una deroga al limite differenziale.
Su tale richiesta il Comune non adottava alcun provvedimento.
Con successiva nota, il medesimo “Servizio Tutela Ambientale” - poiché i tecnici dell’ARPAM avevano effettuato una ulteriore rilevazione fonometrica, dalla quale era risultato il superamento del valore limite differenziale di immissione nella condizione di finestre aperte e chiuse - diffidava la ricorrente a provvedere agli interventi di risanamento acustico necessari per riportare i livelli di immissione entro i limiti di legge, contestualmente imponendo l’arresto degli impianti dalle ore 22:00 e fino alle ore 6:00 di ogni giorno, fino ad avvenuto accertamento della implementazione delle necessarie misure di mitigazione acustica.
Quindi, con ordinanza sindacale, adottata ai sensi dell’articolo 9 della L. n. 447/1995, si disponeva la disattivazione, con decorrenza immediata, delle attività industriale dalle ore 22:00 alle ore 6:00 di ogni giorno, fermo restando il rispetto, anche in periodo diurno, dei limiti acustici previsti dalla normativa vigente, e tutto ciò sino ad avvenuta dimostrazione della adozione degli interventi di bonifica acustica, realizzati previo parere favorevole dell’ARPAM.
Secondo quanto previsto dalla legge n. 447/95, il piano di classificazione acustica suddivide il territorio comunale in aree omogenee dal punto di vista acustico, e ciò all’esito di una analisi tecnica eseguita dalla amministrazione comunale. Si tratta di un atto che ha carattere tecnico e politico insieme, poiché tiene conto degli obiettivi ambientali che si prefigge l’amministrazione comunale, i quali possono essere anche quelli di ottenere un progressivo miglioramento delle caratteristiche acustiche di alcune zone di territorio.
Il piano, dunque, non si limita a prendere atto delle attuali caratteristiche del territorio comunale, dal punto di vista acustico, ma pianifica anche gli obiettivi ambientali, e in conseguenza suddivide il territorio comunale in porzioni, a ciascuna delle quali assegna una delle classi acustiche previste dal D.P.C.M. 14 novembre 1997, il quale, per ognuna delle classi, prevede i valori massimi diurni di emissione e di immissione, oltre al c.d. differenziale, dato dalla differenza tra il livello di rumore ambientale (cioè quello presente quando è in funzione la sorgente di rumore che causa il disturbo) e il livello di rumore residuo (cioè il rumore di fondo).
Tenuto conto di quanto sopra, risulta chiaro che il piano di classificazione acustica è idoneo a conformare immediatamente l’uso della proprietà privata, nel senso che individua subito, senza alcun ulteriore accertamento, i livelli massimi di rumore che una determinata proprietà può generare: esattamente come uno strumento urbanistico individua immediatamente le possibili forme di utilizzazione di un fondo.
Ai fini della impugnazione non conta la consapevolezza che il proprietario abbia del livello di rumore che l’uso attuale del fondo è in grado di generare: conta, invece, il fatto che il piano di classificazione acustica individua subito dei limiti precisi, e, quindi, è onere del proprietario attivarsi immediatamente per verificare se tali limiti siano compatibili con i propri interessi, impugnando all’occorrenza il piano di classificazione acustica nel termine decadenziale di 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione.
Nel caso specifico, correttamente, il primo giudice (T.A.R. Marche, Sez. I, n. 00435/2019) aveva ritenuto irricevibile l’impugnazione proposta dalla società contro la deliberazione comunale di San Benedetto del Tronto.
Con il secondo motivo d’appello, l’appellante impugnava la statuizione, con cui il T.A.R. aveva respinto la censura con cui si deduceva l’incompetenza del sindaco all’esercizio del potere previsto dall’articolo 9 della legge n. 447/95.
Secondo i giudici amministrativi marchigiani, l'accertata presenza di un fenomeno di inquinamento acustico era apparso sufficiente a concretare l'eccezionale ed urgente necessità di intervenire a tutela della salute pubblica con l'efficace strumento previsto soltanto dall'articolo 9, comma 1, della citata legge n. 447 del 1995, tenuto conto del fatto che l’inquinamento acustico rappresentava, ontologicamente, una minaccia per la salute pubblica.
Secondo l’appellante, invece, la norma in questione avrebbe fondato il potere di adottare ordinanze limitative, soltanto in presenza di situazioni di eccezionale e imprevedibile urgenza, nella specie non ravvisabile, tenuto conto del fatto che la appellante esercitava l’attività in sito dagli anni Settanta.
Al riguardo, in controtendenza con la sentenza appellata, pregressa giurisprudenza ha escluso la natura giuridica dell’ordinanza ex articolo 9, legge n. 447/1995, quale ordinanza contingibile e urgente:
«Il potere di cui all'articolo 9, legge n. 447/1995, non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile e urgente in materia di sanità ed igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico; ciò perché, in assenza di altri strumenti a disposizione delle amministrazioni comunali, la presenza di una accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica e il potere del Sindaco di emanare l'ordinanza ex articolo 9, l. n. 447/1995 è un dovere connesso all'esercizio delle sue pubbliche funzioni, al quale non può sottrarsi (anche se è leso un solo soggetto) spogliandosi del potere, di valore pubblicistico, di reprimere l'inquinamento acustico e attribuendolo al privato, cui il codice civile riconosce la facoltà di esercitare il diritto a non subire le emissioni dannose e non il dovere, se eccedenti i valori massimi consentiti» (Cons. Stato, Sez. I, 19 luglio 2021, n. 1245).
Ragione per cui detto potere (anche ad avviso dello stesso Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 giugno 2024, n. 5068) può prescindere dalla dimostrazione della ricorrenza dei requisiti che fondano il più generale potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti.
Nel caso di specie, gli accertamenti tecnici riportati nell’ordinanza impugnata avevano dato atto di un significativo superamento, in periodo notturno e a finestre aperte, del limite differenziale; si trattava, inoltre, di una situazione che si protraeva ormai da tre anni, durante i quali la Società non aveva fatto nulla, sul presupposto che la zonizzazione acustica dovesse essere diversa.
Correttamente, pertanto, il Sindaco aveva adottato una ordinanza ex articolo 9, legge n. 447/95, per porre rimedio alla inerzia dell’appellante nell’adottare misure di mitigazione acustica.
L’adozione delle ordinanze in materia di inquinamento acustico compete al sindaco
L’articolo 9 della legge 26 ottobre 1995, n. 447 (legge quadro sull'inquinamento acustico) dispone:
«1. Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell'ambiente, secondo quanto previsto dall'articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri.
2. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica».
La norma è chiara nel porre in capo al Sindaco il potere di operare in presenza di una situazione locale di inquinamento acustico, ordinando lo svolgimento di una serie di attività, ivi inclusa anche l’inibizione di alcune attività, e, dunque, la competenza all’adozione di tali misure è in capo allo stesso e non al dirigente (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 4.5.2023 n. 159).
Al riguardo, va infatti ricordato come il potere di cui all’articolo 9 della legge n. 447/1995 venga ritenuto da condivisibile giurisprudenza come lo strumento ordinario di intervento in presenza di inquinamento acustico.
In particolare, è stato affermato che la disposizione di cui all’articolo 9 della legge n. 447/1995 non può riduttivamente essere intesa come una mera riproduzione, nell'ambito della normativa di settore in tema di tutela dall'inquinamento acustico, del generale potere di ordinanza contingibile e urgente tradizionalmente riconosciuto dal nostro ordinamento giuridico al sindaco (quale ufficiale di Governo), in materia di sanità ed igiene pubblica, ma, invece, la stessa deve essere logicamente e sistematicamente interpretata nel particolare significato che assume all'interno di una normativa dettata allo scopo primario di realizzare un efficace contrasto al fenomeno dell'inquinamento acustico (ex multis: T.A.R. Lombardia-Brescia n. 1276/2011).
Conseguentemente, l'utilizzo del particolare potere di ordinanza contingibile e urgente delineato dall'articolo 9 della legge n. 447/1995, deve ritenersi consentito quando gli appositi accertamenti tecnici effettuati dalle competenti agenzie regionali di protezione ambientale rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, tenuto conto sia che quest'ultimo rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la legge quadro sull'inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo "ordinario", che consenta di ottenere il risultato dell'immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti (ex multis: T.A.R. Lombardia-Brescia n. 1276/2011).
Tale orientamento è stato confermato dal Consiglio di Stato, che ha ritenuto che il potere di cui all’articolo 9 della legge n. 447/1995 non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile e urgente in materia di sanità ed igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico (Cons. Stato, sez. V, n. 1372/2013)” (Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1245/2021 del 19 luglio 2021).
E ulteriormente ribadito da successiva pronuncia del Consiglio di Stato, secondo cui “l’articolo 9 della l. 447/1995 non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile e urgente in materia di sanità e igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico (...). Inoltre, se è vero che l’istituto dell’ordinanza contingibile e urgente, con la quale è consentito fronteggiare le situazioni di emergenza anche al prezzo del sacrificio temporaneo di posizioni individuali costituzionalmente tutelate, non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, questo non significa che i provvedimenti contingibili debbano considerarsi automaticamente illegittimi solo perché sprovvisti di un termine finale di durata o di efficacia (Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011, n. 3922 e 13 agosto 2007, n. 4448). Sicché anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando esse siano razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata in rapporto alla situazione di fatto.” (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 13 ottobre 2021, n. 6875).
La recente sentenza del T.A.R. Sicilia (CT), Sez. IV, 9 gennaio 2025, n. 41, trae origine da un’ordinanza dirigenziale con cui il Comune di Catania aveva ingiunto al gestore di una sala cinematografica “di adottare nel rispetto della normativa vigente, tutti gli interventi e/o accorgimenti necessari affinché il livello delle immissioni sonore prodotte dall’impianto di climatizzazione del cinema rientrasse nel valore limite differenziale fissato dall’art.4 del D.P.C.M. 14/11/1997".
L’amministratore era stato, altresì, onerato a presentare una relazione come prevista dall'articolo 20 del Regolamento comunale per la tutela dall'inquinamento acustico, approvato con Delibera di C.C. n. 17 del 4 marzo 2013, unitamente a copia della ricevuta di versamento della sanzione dovuta per l'infrazione accertata dall'ARPA e dalla Polizia Municipale.
I giudici amministrativi catanesi hanno ritenuto il provvedimento impugnato (riferitamente all’ordine di adozione di tutti gli interventi e/o accorgimenti necessari a ridurre il livello delle immissioni sonore prodotte dall’impianto di climatizzazione del cinema), sulla scorta della pregressa e consolidata giurisprudenza richiamata, illegittimo per incompetenza, affermando il seguente principio di diritto:
“Il potere inibitorio del Sindaco ex articolo 9 della legge n. 447/1995 dev’essere considerato quale ordinario rimedio alle situazioni di inquinamento acustico, con relativa incompetenza sul punto del dirigente”.
L’inottemperanza dell’ordinanza sindacale di sospensione delle attività nel caso di un superamento dei limiti di emissioni acustiche configura un illecito amministrativo
Il caso esaminato dalla Corte di cassazione, Sez. I, 24 marzo 2025, n. 11711, trae origine da una ordinanza sindacale, adottata ai sensi dell’articolo 9, legge 447/1995, sul presupposto di un constatato superamento dei limiti di emissioni acustiche in termini di decibel, che disponeva la sospensione con effetto immediato delle attività rumorose fino all’ottenimento delle autorizzazioni in deroga e di adeguarsi agli orari ed ai limiti di immissione acustica stabiliti dal piano di classificazione acustica.
Una volta adottata, il destinatario dell’ordinanza sindacale (titolare di una caffetteria) non provvedeva però ad eseguirla nei termini stabiliti.
Di qui la sentenza del Tribunale di Chieti, che lo condannava alla pena di centocinquanta euro di ammenda per il reato di cui all’articolo 650, codice penale, per non aver ottemperato all’ordinanza del Sindaco, legalmente data per ragioni di salute pubblica.
Ricorreva per cassazione l’imputato, eccependo in primis l’erronea applicazione della legge e la manifesta illogicità della motivazione in relazione all’articolo 650 cod. pen., poiché la fattispecie contravvenzionale sarebbe stata configurabile esclusivamente nell’ipotesi in cui l’inottemperanza si fosse riferita a provvedimenti contingibili ed urgenti adottati con riguardo a situazioni non disciplinate da una specifica normativa.
La Corte di cassazione, Sez. I, 24 marzo 2025, n. 11711, ha annullato senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto come reato.
Il provvedimento dell’autorità, ai sensi dell’art. 650 cod. pen. «deve intendersi ogni atto con il quale l’autorità impone a una o più persone determinate una particolare condotta, omissiva o commissiva, ispirata da una contingenza presente e transeunte. Pertanto, poiché l’art. 650 cod. pen. contiene una norma esclusivamente sanzionatoria della inosservanza dei provvedimenti individuali esso non è applicabile alla inosservanza di leggi, regolamenti o ordinanza dell’autorità concernenti la generalità dei cittadini». (Sez. 1, n. 40185 del 25/05/2022, non mass, sul punto, Sez. 1, n. 570 del 28/11/1995, dep 1996, Rv. 203461; Sez. 1, n. 1599 del 28 novembre 1995, dep. 1996, non massimata).
In continuità con tali arresti, la giurisprudenza di legittimità, in tema di ordinanze sindacali, si è consolidata nell’affermare che l’inosservanza delle stesse «integra la contravvenzione di cui all’art. 650 cod. pen. soltanto ove l’inottemperanza si riferisca a provvedimenti contingibili e urgenti, adottati con riguardo a situazioni non prefigurate da alcuna specifica ipotesi normativa, nel mentre resta estranea alla sfera di applicazione della norma in parola l’inottemperanza a ordinanze sindacali, volte a dare applicazione a leggi o regolamenti vigenti, posto che l’omissione, in tal caso, viene punita con la sanzione amministrativa da specifiche norme del settore» (Sez. 3, n. 20417 del 21/02/2018, Rv. 273223, Sez. 1, n. 1200 del 15/11/2012, Rv. 254247; Sez. 1, n. 7893 del 08/02/2007, Rv. 236244).
Nel provvedimento impugnato, si dava atto che l’imputato contravveniva a tale specifico ordine.
Tanto premesso, la Corte di cassazione, Sez. I, 24 marzo 2025, n. 11711 - rilevato che la condotta ascritta all’imputato rientrasse nella previsione di cui all’articolo 9 della legge sull’inquinamento acustico, la quale prevede che qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente, il sindaco con provvedimento motivato, può «ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività», - ha stabilito che trovasse specifica applicazione la sanzione amministrativa di cui all’articolo 10, legge n. 447/1995, come modificato dall’articolo 13, comma 1, lettera a), dalla legge 17 febbraio 2017, n. 42, secondo cui: «fatto salvo quanto previsto dall’articolo 650 del codice penale, chiunque non ottempera al provvedimento legittimamente adottato dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 9, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 2.000 euro a 20.000 euro».
Nella fattispecie in esame non può dunque riscontrarsi la responsabilità penale ai sensi dell’articolo 650, codice penale.
La Corte di cassazione, Sez. I, 24 marzo 2025, n. 11711, ribadita, dunque, la natura di norma sussidiaria della disposizione di cui all’articolo 650 cod. pen., ha affermato il seguente principio di diritto:
«Deve affermarsi che non integra il reato di cui all’articolo 650 cod. pen., la condotta di inottemperanza all’ordinanza sindacale, adottata ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 447 del 1995, con cui si ordinano speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività, trattandosi di violazione che trova una specifica sanzione amministrativa nell’art. 10 comma 1, della medesima legge».
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