La Rivista del Sindaco


Lo smaltimento dei rifiuti in proprio da parte delle utenze non domestiche

La Rivista del Sindaco 27/09/2022 Approfondimenti
Disciplina e potenziali problematiche


Le modifiche apportate al T.U. Ambiente dal d.lgs. n. 116/2020
Come noto, dal 1° gennaio 2021 sono entrate in vigore alcune modifiche al d.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico dell'Ambiente), introdotte dal d.lgs. n. 116/2020, che impongono una revisione delle modalità e dei limiti di applicazione della tassa comunale sui rifiuti TARI per le attività industriali.
In particolare, è stata espressamente prevista la totale esclusione dalla tassazione, sia per la quota fissa che per la quota variabile, di:

  • superfici produttive delle aziende industriali (capannoni di produzione, laboratori, ecc.), in quanto produttive, per definizione, di soli rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere, a proprie spese e responsabilità, i relativi produttori;
  • tutti i magazzini di materie prime, semilavorati, merci e prodotti finiti;
  • superfici che ospitano attrezzature impiantistiche (centrali termiche, cabine elettriche, vani ascensori/ montacarichi, locali destinati a stagionatura o essiccazione delle merci, celle frigorifere, silos e simili), in quanto non produttive di rifiuti urbani, analogamente a quanto previsto già nel passato;
  • superfici aziendali esterne, come quelle adibite all'ingresso ed al transito dei veicoli, come anche i parcheggi (gratuiti) dei dipendenti e visitatori, perché “pertinenze” delle superfici interne dove avvengono le lavorazioni industriali;
  • superfici esterne “operative”, ovvero quelle aree nelle quali avvengono specifiche fasi lavorative, con produzione in loco di rifiuti speciali “assimilati”, purché pertinenziali alle attività industriali,

A seguito della riforma, rimangono, almeno astrattamente, tassabili le cd. superfici terziarie delle aziende, ovvero gli uffici amministrativi e tecnici, le sale campionarie, gli spacci aziendali, i locali igienici e gli spogliatoi, le aree ristoro, mense-refettori, infermerie e locali similari, dal momento che producono rifiuti urbani (carta, plastica, vetro, ecc.). Tali aree rimangono sottoposte al pagamento dell’intera TARI, tanto per la quota fissa quanto per la quota variabile, ma, ovviamente, solo a fronte dell'effettuazione, da parte del servizio pubblico comunale, della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti ivi prodotti.
A fronte delle esenzioni sopra richiamate, è sicuramente onere, ed ancor prima interesse, delle imprese comunicare ai Comuni le metrature delle varie aree, precisando l’uso a cui sono adibite, tramite presentazione di una denuncia di variazione delle superfici utilizzate ai fini TARI dal 1° gennaio 2021. In ogni caso, si osserva come sarebbe emblema di buona amministrazione se, al momento di entrata in vigore della norma, fossero i Comuni a ricordare di procedere all’aggiornamento delle superfici tassabili, chiedendo l’indicazione di:

a)    superfici terziarie aziendali tassabili, suddivise in:
- uffici e servizi;
- mense/refettori/locali ristoro;
- eventuali sale campionarie / esposizioni;
- eventuali spacci aziendali;
b)    superfici interne adibite alle varie fasi produttive (non tassabili);
c)    superfici interne dei magazzini di materie prime, merci e prodotti finiti (non tassabili);

ed invitando alla produzione delle planimetrie degli edifici aziendali con l'indicazione delle tre tipologie di superfici appena elencate.
Contestualmente alle ricordate previsioni di esclusione, il d.lgs. n. 116/2020 ha anche riscritto gli articoli 183 e 184 del Testo Unico Ambientale, riformulando la definizione di “rifiuti urbani” e di “rifiuti speciali”, ed ha modificato l'art. 198, eliminando la facoltà per i Comuni di disporre l'assimilazione di molti rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani.
È lo stesso testo del d.lgs. n. 116/2020 che riporta, nell‘allegato L-quater, l'elenco dei “rifiuti urbani provenienti da fonti diverse da quelle domestiche”, elenco, ora, unico e valido per tutto il territorio nazionale: trattasi dei rifiuti prodotti da un ben definito elenco di ventinove attività e funzioni, pubbliche o private, indicate nell’allegato L-quinquies.

Lo smaltimento in proprio dei rifiuti urbani da parte delle utenze non domestiche – Implicazioni TARI
Ciò che in questa sede si desidera approfondire, è la novità prevista nel neo introdotto comma 2-bis dell’art. 198, che riconosce alle utenze non domestiche la facoltà di conferire al di fuori del servizio pubblico comunale i propri rifiuti urbani. Le utenze non domestiche possono quindi consegnare i propri rifiuti urbani ad un soggetto autorizzato, che rilascerà apposita attestazione.
Coerentemente con quello che è un trend più generale, la disposizione normativa è evidentemente improntata ad un obiettivo di maggiore libertà e concorrenzialità, tra gestore pubblico ed operatori privati, nell’organizzazione dei servizi di gestione dei rifiuti prodotti dalle categorie economiche, come del resto veniva già auspicato dall’art. 21 del d.lgs. n. 22/1997, che escludeva dalla “privativa comunale” l’avvio a recupero dei rifiuti urbani, aprendo alla libera concorrenza.
Lo smaltimento tramite soggetti privati importa significative conseguenze in termini di TARI. Come esplicitato nel comma 10 all'art. 238, anch'esso aggiunto dal d.lgs. n. 116/2020: “Le utenze non domestiche che producono rifiuti urbani di cui all'articolo 183 comma 1, lettera b-ter) punto 2, che li conferiscono al di fuori del servizio pubblico e dimostrano di averli avviati al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l'attività di recupero dei rifiuti stessi sono escluse dalla corresponsione della componente tariffaria rapportata alla quantità dei rifiuti conferiti; le medesime utenze effettuano la scelta di servirsi del gestore del servizio pubblico o del ricorso al mercato per un periodo non inferiore a cinque anni, salva la possibilità per il gestore del servizio pubblico, dietro richiesta dell'utenza non domestica, di riprendere l'erogazione del servizio anche prima della scadenza quinquennale”.
La predetta norma configura pertanto il possibile delinearsi di due diverse fattispecie:

1. nel caso di conferimento di tutti i rifiuti urbani, prodotti ed avviati obbligatoriamente al “recupero”, nulla sarà dovuto per la “quota variabile” della tariffa;
2. in caso di conferimento agli operatori privati solo di una parte dei rifiuti prodotti, si ottiene una riduzione della “quota variabile”, riduzione più o meno proporzionale alla quantità dei rifiuti conferiti, che compete ai regolamenti comunali definire con varie modalità.

In entrambe le ipotesi, rimane impregiudicato il versamento della TARI relativa alla parte fissa, calcolata sui servizi forniti indivisibili.

Requisiti per fruire dell’esenzione/riduzione della quota variabile della tariffa

1. L’avvio al “recupero”
Il novellato comma 10 dell’art. 238 del T.U. Ambientale presenta, però, due aspetti problematici, che meritano un approfondimento. In primo luogo, i rifiuti conferiti ad operatori privati devono sempre essere dichiarati “avviati al recupero”, quindi non potrebbero essere conferiti se l'operatore li dovesse dichiarare “avviarti a smaltimento”.
In proposito, è stato necessario fare chiarezza sul concetto di “recupero” e sulla sua diversità o sovrapponibilità a quello di “riciclo”, previsto invece dal comma 649 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013. È così intervenuto il Ministero della Transizione Ecologica che, con circolare del 12.04.2021, ha chiarito che, mentre nel concetto di “recupero” è contenuto il cd. “recupero energetico(combustione dei rifiuti), quest'ultimo è escluso dalla previsione di “riciclo”, che quindi fa riferimento ad una casistica più limitata. Alla luce di questa innovazione normativa, la riduzione della quota variabile prevista deve essere pertanto riferita a qualunque processo di recupero, ricomprendendo anche il riciclo – operazione di cui all’allegato C della Parte quarta del Testo Unico Ambientale - al quale i rifiuti sono avviati.
Si precisa che l’attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l’attività di avvio a recupero dei rifiuti è sufficiente ad ottenere la riduzione della quota variabile della TARI in rapporto alla quantità di detti rifiuti, a prescindere dalla quantità degli scarti prodotti nel processo di recupero.

2. La comunicazione di scelta preventiva di validità quinquennale
La seconda criticità insita nel comma 10 del sopra citato articolo 238 risiede nella necessità di comunicare all’Ente gestore di ambito ottimale, ove costituito ed operante, ovvero al Comune di appartenenza, la decisione di adoperarsi del servizio pubblico o, in alternativa, di operatori privati, anticipatamente e per un periodo non inferiore a cinque anni.
L’obbligatorietà di una tale richiesta anticipata si giustifica con la necessità di garantire una ordinata rappresentazione circa l’affidamento al servizio pubblico della raccolta di rifiuti urbani da parte di attività produttive.
In proposito, l’art. 30, comma 5, del d.l. n. 41/2021, cd. “Decreto Sostegni”, fissa al 31 maggio di ciascun anno il termine, per le imprese, per comunicare la scelta di fuoriuscire dal servizio pubblico di raccolta. Limitatamente al 2021, la medesima disposizione prevede che gli atti afferenti alla TARI (la tariffa, il regolamento TARI e la tariffa corrispettiva) debbano essere approvati entro il termine del 30 giugno, sulla base del piano economico finanziario (PEF) del servizio di gestione dei rifiuti.
Per gli anni successivi, in assenza di una conferma del termine di approvazione degli atti deliberativi al 30 giugno, ovvero di un’apposita modifica normativa relativa al termine di presentazione della comunicazione da parte della utenza non domestica, per consentire ai Comuni di gestire in tempo utile le variazioni conseguenti alla scelta del ricorso al mercato da parte delle utenze non domestiche, la relativa comunicazione dovrebbe essere effettuata l’anno precedente a quello in cui la stessa deve produrre i suoi effetti. Tale comunicazione incide, infatti, sulla predisposizione del PEF del servizio pubblico di gestione dei rifiuti urbani, ai fini della determinazione della tariffa TARI e della tariffa corrispettiva.
Vale la pena di precisare che la comunicazione relativa alla scelta di affidarsi ad un gestore alternativo a quello del servizio pubblico deve riportare le tipologie e le quantità dei rifiuti urbani prodotti oggetto di avvio al recupero, ed ha quindi valenza a partire dall’anno successivo a quello della comunicazione (va ricordato che la norma non determina l’annullamento dei contratti di affidamento del servizio di raccolta a soggetti privati conclusi precedentemente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 116/2020 che, pertanto, continuano ad essere validi, salvo il loro adeguamento alle condizioni specificate dalla norma stessa).
Per quanto riguarda il periodo temporale di cinque anni, si deve evidenziare come lo stesso rappresenti un lasso di tempo congruo per assicurare la stabilità e la continuità del servizio di raccolta da parte dei Comuni. Come espressamente precisato dal comma 10 dell’art. 238 del T.U. dell’Ambiente, il periodo quinquennale vale non solo nel caso di affidamento ad un soggetto terzo ma anche quando l’utenza non domestica scelga il servizio pubblico.
È bene precisare che, nel corso dei suddetti cinque anni, l’impresa potrà liberamente cambiare operatore privato, in relazione all’andamento del mercato.
È fatta salva, ovviamente, la possibilità di ritornare al servizio pubblico prima della scadenza del quinquennio, mediante specifica richiesta, che il gestore pubblico “può accogliere”. Tale scelta pare quindi essere subordinata, come esplicitato nell’ultimo periodo del comma 10 dell’art. 238 del T.U. dell’Ambiente, alla “possibilità per il gestore del servizio pubblico di riprendere l'erogazione del servizio”, poiché deve essere sempre garantito il servizio di raccolta e l’avvio al recupero dei rifiuti urbani prodotti.

3. Aspetti problematici e possibili soluzioni
È stato giustamente evidenziato come la possibilità riconosciuta alle imprese di rientrare nel servizio pubblico potrebbe determinare un aumento incontrollato delle quantità di rifiuti urbani da gestire da parte dei Comuni. Tanto più che, come già ricordato, il d.lgs. n. 116 del 2020 ha eliminato la competenza dei Comuni in materia di regolamentazione sull’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani, facendo venir meno, a decorrere dal 1° gennaio 2021, anche i limiti quantitativi già stabiliti dai regolamenti comunali.
La combinazione di tali circostanze rischia comprensibilmente di mettere in difficoltà i Comuni nello svolgimento del servizio. È immediatamente intuibile come gli Enti locali sarebbero sicuramente facilitati dalla possibilità di fissare dei limiti al conferimento dei rifiuti urbani da parte delle utenze non domestiche, tenendo debito conto della capacità di assorbimento del sistema. Tale possibilità è però esclusa dalle disposizioni europee, recepite puntualmente dal nostro Ordinamento, per cui i Comuni sono tenuti in ogni caso ad assicurare un’adeguata gestione dei rifiuti urbani.
Ricordiamo che le modalità di conferimento dei rifiuti aziendali al servizio pubblico comunale sono più di una, attraverso la raccolta settimanale porta a porta, con la diversa periodicità prevista dal calendario comunale, oppure attraverso il conferimento al Centro di raccolta Comunale o Intercomunale (in questo secondo caso, l'azienda deve essere iscritta all'Albo Gestori Ambientali, nella categoria 2-bis “produttori iniziali di rifiuti non pericolosi che effettuano il trasporto dei propri rifiuti”).
In ogni caso, indipendentemente da tutte le indicazioni e le novità ricordate, le imprese possono comunque continuare a gestire i rifiuti prodotti dalla propria attività, sia urbani che speciali (non pericolosi), mediante la stipula di una convenzione o contratto di tipo privatistico con l'Ente gestore del servizio pubblico, o direttamente con il proprio Comune.
È quindi con i contratti di servizio che verranno fissati i parametri tecnici ed economici per l’efficiente gestione dei rifiuti urbani da parte dei soggetti affidatari.
In questa direzione devono concepirsi accordi o convenzioni con sistemi di responsabilità estesa del produttore (EPR), su cui grava l’onere di gestione del fine vita dei propri prodotti immessi sul mercato nazionale, al fine di potenziare la capacità di gestione di tutte le quantità prodotte. L’Ente di governo d’ambito territoriale ottimale, laddove costituito ed operante, ovvero il Comune, nell’ambito delle proprie competenze, è tenuto a disciplinare le modalità organizzative delle operazioni di raccolta, cernita ed avvio al trattamento, cui i produttori devono adeguarsi.
Si ricorda però che la facoltà di stipula di convenzioni privatistiche con l’Ente pubblico resta al di fuori dal campo di applicazione della TARI, i cui obblighi minimi dovranno comunque essere rispettati.


Articolo di Lorella Martini


Articolo di Martini Lorella


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