Con l’obiettivo di favorire la partecipazione dei privati ai progetti del PNRR, lo scorso 20 settembre L’ANAC ha approvato la Delibera n. 432 disponendo che, nei contratti sottoscritti utilizzando la formula del partenariato pubblico-privato, gli investimenti a fondo perduto previsti dall’UE, tra cui, ad esempio, il PNRR, non rientrano nel conteggio come “contributi pubblici”, cioè a carico della PA e il cui utilizzo è limitato al 49% dei fondi previsti per la realizzazione del progetto, e non sono pertanto sottoposti al vincolo.
Partenariato pubblico-privato (PPP) e finanziamenti PNRR a fondo perduto
L’ANAC, nella delibera n. 432 del 20 settembre 2022, a fronte di un parere richiesto dalla Ragioneria generale dello Stato e dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (Dipe) della Presidenza del Consiglio, scrive che “se non incidono sulla finanza pubblica nazionale e non risultano a carico della pubblica amministrazione, i finanziamenti a fondo perduto provenienti dall’Unione europea, anche nell’ambito del PNRR, possono ritenersi esclusi dalle valutazioni in merito al “contributo pubblico”, che nei contratti di Partenariato pubblico-privato non può superare il 49% del costo dell’investimento complessivo”.
La questione assume particolare importanza, soprattutto in questa fase storica caratterizzata da ingenti risorse economiche di provenienza comunitaria, in primo luogo il PNRR.
Uno degli elementi rilevanti per le operazioni di Partenariato, per la costruzione o per la concessione e gestione di asset pubblici, riguarda infatti proprio l’utilizzo dei fondi europei, anche nell’ambito del PNRR e, in particolare, l’incidenza dei finanziamenti a fondo perduto (i cosiddetti grants) di provenienza europea che permette di fare valutazioni in merito alla quantità di fondi pubblici investibili, il cui importo non deve appunto superare il 49% della somma complessiva.
Nella delibera, l’ANAC richiama il “Manual on Government deficit and debt” di Eurostat, ossia il manuale attuativo del Sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell’Ue (Sec 2010), ed il Codice dei Contratti pubblici italiano.
Il manuale Eurostat specifica, in particolare, che la valutazione della contribuzione pubblica rispetto all’apporto di soggetti privati nel finanziamento dei costi di investimento deve escludere necessariamente le sovvenzioni a fondo perduto di matrice euro-unitaria (si fa qui riferimento ai grants, ovvero le risorse a fondo perduto messe a disposizione dall’UE, e non ai loans, i prestiti onerosi ad obbligo di restituzione da parte dello Stato).
Anche il Codice dei Contratti (d.lgs. n. 50/2016), all’art.180 comma 6, suggerisce che il “contributo pubblico” in conto capitale, complessivamente inteso per il rispetto del limite del 49%, debba riferirsi esclusivamente al perimetro delle risorse “della pubblica amministrazione” e, dunque, a carico di Autorità nazionali, così escludendo le altre fonti di finanziamento, comprese le risorse europee.
In particolare, l’art. 180, comma 6, del d.lgs. n. 50/2016 prevede l'equilibrio economico-finanziario, come definito all'articolo 3, comma 1, lettera fff), quale presupposto per la corretta allocazione dei rischi di cui al comma 3. Ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara, l'amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo, consistente in un contributo pubblico, ovvero nella cessione di beni immobili che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico. A titolo di contributo, può essere riconosciuto un diritto di godimento, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all'opera da affidare in concessione. Le modalità di utilizzazione dei beni immobili sono definite dall'amministrazione aggiudicatrice e costituiscono uno dei presupposti che determinano l'equilibrio economico-finanziario della concessione. In ogni caso, l'eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al quarantanove per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.
In linea generale, quindi, le risorse europee possono dividersi in due macro-gruppi:
Pertanto, con la Delibera n. 432/2022, l’ANAC precisa che sono i grants (risorse a fondo perduto) le risorse da escludere dal calcolo del prezzo non superiore al 49% del costo dell’investimento.
In particolare, l’ANAC afferma che, se non incidono sulla finanza pubblica nazionale e non risultano in qualche modalità o forma a carico della pubblica amministrazione, i finanziamenti a fondo perduto di provenienza euro-unitaria, anche nell’ambito del PNRR, possono ritenersi esclusi dalle valutazioni in merito al “contributo pubblico” e, in particolare, al perimetro del 49% di cui agli articoli 165, comma 2, e 180, comma 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, in quanto destinati a “nettare” la quota di investimento quindi a mantenere netto l’ammontare finanziato. In caso di distinzione tra risorse europee a fondo perduto (grants) e prestiti onerosi soggetti a obbligo di restituzione da parte dello Stato italiano (loans), la predetta indicazione si applica esclusivamente alle risorse europee a fondo perduto (grants).
I compiti dalla PA nell’applicazione del PPP e relativo monitoraggio fondi PNRR
È bene ricordare che, sul tema dell’attuazione dei contratti del PPP (Partenariato pubblico-privato), ANAC ha redatto le Linee Guida n. 9 del 27 luglio 2022 “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato”, utilissime in fase di monitoraggio dei contratti basati sul PPP e fondamentali per le attività di rendicontazione alla commissione europea per i finanziamenti PNRR. In particolare, le linee guida prevedono che, per ogni operazione di PPP, le amministrazioni aggiudicatrici svolgano, preliminarmente, l’analisi dei rischi connessi alla costruzione e gestione dell’opera o del servizio oggetto del contratto di PPP, al fine di verificare la possibilità di trasferimento all’operatore economico, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o del rischio di domanda dei servizi resi nonché, per i contratti di concessione, del rischio operativo. Il trasferimento di tali rischi è condizione necessaria per la qualificazione giuridica del contratto come PPP e per la conseguente possibilità di applicazione delle procedure speciali previste per questo istituto.
Alla luce di quanto sopra rappresentato, il testo della delibera ANAC n. 432/2022, già inviato anche al Consiglio di Stato, costituisce un’anticipazione interpretativa di soluzioni che potranno essere recepite nel nuovo Codice dei Contratti.
Articolo di Pietro Salomone
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