I costi della manodopera vanno indicati anche nel caso degli affidamenti diretti

Le indicazioni operative sugli appalti digitali pubblicate lo scorso 2 febbraio dall’Anac contengono l’indiretta conferma della necessità di indicare i contratti collettivi nazionali di lavoro da applicare alla manodopera anche nel caso degli affidamenti diretti.
Sotto la forma delle Faq, la domanda posta è: “È possibile eliminare la richiesta del CCNL nella scheda AD3 (affidamento diretto) visto che l’art. 11 comma 2 del Codice prevede testualmente che le stazioni appaltanti lo indichino solo “nei bandi e negli inviti?”
La risposta dell’Anac è molto chiara: “Non è possibile eliminare la richiesta del CCNL di riferimento nella scheda AD3 poiché si tratta di una informazione necessaria alla raccolta dati sui contratti pubblici. Il comma 2 dell’articolo 11 impone alle stazioni appaltanti un obbligo informativo verso gli operatori economici mentre la richiesta da parte della BDNCP di indicare, all’atto dell’acquisizione del CIG, il CCNL di riferimento persegue una finalità diversa. L’articolo 11 comma 1 stabilisce l’obbligo di applicare, al personale impiegato nell’esecuzione dei contratti pubblici, il CCNL nazionale di settore, di conseguenza la stazione appaltante è sempre tenuta ad individuare un CCNL di riferimento (tranne che per le forniture e i servizi di natura intellettuale) e la BDNCP raccoglie i dati sui contratti individuati dalle stazioni appaltanti e su quelli utilizzati dagli operatori economici”. 

L’indicazione dell’Anac risulta di fondamentale importanza per sgomberare il campo definitivamente da un’idea piuttosto diffusa nelle amministrazioni appaltanti: l’estraneità totale ed assoluta degli affidamenti diretti dalle regole del codice.
Si tratta di un’interpretazione erronea in quanto irrispettosa dell’articolo 48, comma 4, del d.lgs 36/2023, ai sensi del quale “Ai contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea si applicano, se non derogate dalla presente Parte, le disposizioni del codice”. Poiché gli affidamenti diretti sono possibili solo nel sotto soglia, si applicano, allora, tutte le disposizioni del codice, a meno che non siano espressamente derogate dalle norme contenute nella Parte I del Libro II, dedicata appunto ai contratti di importo inferiore alle soglie europee.

E’ piuttosto semplice verificare che negli articoli del codice contenuti nella Parte in argomento, dal 48 al 55, non esiste nessuna deroga non solo all’obbligo di indicare il Ccnl di riferimento, ma anche di applicare tutte, senza eccezione alcuna, le norme sulla progettazione. In effetti, le disposizioni riguardanti gli obblighi sui costi della manodopera sono inscindibilmente connessi proprio con la progettazione. Infatti, ai sensi dell’articolo 22, comma 4, lettera g), dell’allegato I.7, fa parte integrante del progetto esecutivo il quadro di incidenza della manodopera, che ai sensi del successivo articolo 29 del medesimo allegato consiste nel “documento sintetico che indica, con riferimento allo specifico contratto, il costo del lavoro di cui all’articolo 41, comma 13, del codice. Il quadro stima l’incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse categorie generali e speciali di cui si compone l’opera o il lavoro”.

Le regole sulla progettazione non incontrano nessuna deroga nel sotto soglia e nemmeno nell’affidamento diretto. Poiché l’applicazione dell’articolo 41, comma 13, del codice, implica anche applicare il successivo comma 14 (1), si devono necessariamente attuare anche le previsioni dell’articolo 11 del codice.
In via di fatto, moltissime amministrazioni appaltanti non eseguono la progettazione delle prestazioni da affidare in via diretta, nella presunzione – del tutto erronea – che la possibilità di chiedere un preventivo attribuisca loro il solo compito di una descrizione sommaria della prestazione, lasciando agli operatori economici il compito di completare proprio col preventivo i dettagli operativi e perfino esecutivi.
L’erroneità di tale impostazione è clamorosa. Essa finisce per trasformare l’affidamento diretto in un vero e proprio appalto integrato, ma senza concorrenzialità e carente di qualsiasi garanzia proprio sulla qualità minima della progettazione.
Il tutto deriva sempre dal travisamento del significato e della funzione del “preventivo”. In effetti né nel codice dei contratti, né negli allegati, esiste una sia pur lontana definizione del preventivo. Del preventivo parlano le Linee Guida 4 (comunque non più applicabili) e un minimo accenno, privo di alcuna definizione, si reperisce nella Relazione illustrativa al codice.

Il preventivo è qualcosa di diverso dall’offerta. Essa è presentata nell’ambito di una procedura competitiva e comparativa strutturata con ben precise fasi e scadenze e caratterizzata da un invito ad offrire che trova presupposto in una strutturazione molto ben delineata delle prestazioni da rendere, nella quale mancano, nella sostanza, solo gli elementi che la stazione appaltante consente di completare tramite l’offerta: il prezzo ed alcuni aspetti della qualità della prestazione.
Invece, il preventivo è semplicemente funzionale ad un’attività istruttoria, non connessa ad una procedura di gara selettiva e comparativa. Col preventivo, le stazioni appaltanti acquisiscono informazioni su quali potrebbero essere, in un mercato ristretto al solo o ai solo pochi operatori economici consultati, prezzi, modalità esecutive e tempi. Il preventivo, quindi, può – e di solito è – privo di una descrizione analitica di tempi e modalità dell’esecuzione dell’opera e di pagamento del corrispettivo, proprio perché non è ancora un atto negoziale, ma solo di consultazione del mercato.

Tuttavia, se la stazione appaltante non produce un progetto esecutivo, consolidato e preciso nella descrizione della prestazione, è anche impensabile poter utilizzare i preventivi come strumenti per valutazioni istruttorie compiute e chiare, finalizzate a scegliere con quale operatore economico attivare la vera e propria negoziazione, successiva al preventivo.

Poiché il costo della manodopera è una componente essenziale del progetto e comporta sempre un’incidenza rilevante sul costo complessivo, è imprescindibile che la PA esponga agli operatori economici consultati ai fini dell’affidamento diretto gli elementi imposti dal combinato disposto degli articoli 11 e 41, commi 13 e 14, del codice.
Oltre tutto, non è corretto affermare, come nell’ipotesi di domanda della Faq esposta dall’Anac, che nell’affidamento diretto non vi sia né bando, né invito. Il bando certamente no, ma di inviti ve ne sono di sicuro almeno due: l’invito a presentare il preventivo, non ancora in grado di attivare la negoziazione; e, successivamente, una volta individuato l’operatore economico che abbia presentato proprio il preventivo considerato più conveniente ed efficace, il successivo invito a negoziare o a presentare offerta.

Ora, è ovviamente inimmaginabile ritenere possibile per gli operatori economici coinvolti negli affidamenti diretti di poter godere di un vantaggio competitivo immenso rispetto a tutti gli altri, quello, cioè, di disporre di un’autonomia incontrollata nel decidere quale contratto collettivo applicare e quali attività, per quali qualifiche e costi, far svolgere alla manodopera.
L’affidamento diretto è solo un sistema di individuazione del contraente, che non può ridurre né la qualità della progettazione (demandandola a scatola chiusa all’operatore economico), né le garanzie previste dal codice per la corretta copertura dei diritti dei lavoratori degli operatori economici.
Quindi, si applicano tutti gli oneri informativi imposti dalla norma (come spiega l’Anac), nonché gli oneri – connessi con l’imprescindibile progettazione – di individuazione dei Ccnl da applicare.

Articolo di Luigi Oliveri

(1) “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.