La nuova contabilità economico-patrimoniale per gli enti locali: accrual

Tra le Riforme Abilitanti previste dal PNRR (Piano Nazionale Ripresa e Resilienza) finalizzate alla semplificazione della legislazione ed a supportare trasversalmente le 6 Missioni del PNRR stesso, vi rientra anche il progetto di “Dotare le Pubbliche amministrazioni di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale - accrual”.

Cosa?

La contabilità accrual

La finalità del legislatore è l’introduzione negli enti locali della c.d. contabilità accrual (basata sul principio della competenza economica) come indicato nella direttiva 2011/85/UE (recepita nell’ordinamento italiano dal D.Lgs. 4 marzo 2014, n.54), che ha introdotto regole dettagliate per definire le caratteristiche dei quadri di bilancio degli Stati membri così da garantire l’osservanza dell’obbligo di evitare disavanzi pubblici eccessivi. L’obiettivo posto dal Consiglio europeo agli Stati membri è stato quello di dotarsi di un sistema di rilevazione contabile unico, uguale per tutti, al fine di predisporre dati basati sulle norme Sec (Sistema europeo dei conti nazionali e regionali).

La novità più rilevante è che tale progetto, con l’inserimento nel PNRR, diventa cogente ed ancorato a obiettivi temporali ben precisi: l’attuazione dovrà avvenire entro l’anno 2026.

Il disegno della riforma prevede quindi di implementare un sistema di contabilità basato sul principio accrual unico per il settore pubblico, adottando un nuovo sistema di EPSAS (European Public Sector Accounting Standards) quale sviluppo europeo degli IPSAS (International Public Sector Accounting Standards), in attuazione della Direttiva 2011/85/UE.

Perché?

Come già parzialmente anticipato nelle considerazioni sopra esposte, l’accelerazione sull’entrata in vigore della nuova contabilità economica-finanziaria caratterizzata dalle rilevazioni contabili in partita doppia, deriva dalla necessità di dotarsi di un unico sistema contabile europeo di rilevazione, supporto essenziale per gli interventi di valorizzazione del patrimonio pubblico, grazie ad un sistema di imputazione, omogeneo e completo, del valore contabile dei beni delle pubbliche amministrazioni.

La struttura di governance della nuova contabilità

Il modello di governance elaborato dal Servizio Studi della Ragioneria Generale dello Stato per l’adozione in Italia di un sistema di contabilità economico patrimoniale a base accrual si basa sui seguenti 4 punti:

• la Struttura di governance si incardina nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato che ne coordina il funzionamento e ne definisce finalità e indirizzi;
• viene garantita piena indipendenza tecnica e professionale allo Standard Setter Board, deputato alla predisposizione degli standard e dei principi contabili;
• il nuovo sistema di contabilità economico patrimoniale in corso di definizione sarà unico per tutte le amministrazioni pubbliche, coprirà la fase di rendicontazione e consolidamento dei conti pubblici e affiancherà i sistemi di contabilità finanziaria vigenti, a cui è demandata anche la fase previsionale e programmatoria;
• il processo di implementazione del sistema di contabilità accrual per le pubbliche amministrazioni italiane dovrà essere coerente con la programmazione dei lavori definita a livello europeo nell’ambito delle attività dell’EPSAS Working Group.

La struttura di governance, che ha nella Ragioneria Generale dello Stato il proprio punto di riferimento centrale, prevede un’articolazione comprendente i seguenti organismi:

• Comitato Direttivo che, oltre ad avere funzioni di iniziativa e indirizzo delle attività dello SSB, esercita la funzione decisionale volta all’approvazione dei documenti elaborati dallo SSB;
• Standard Setter Board (SSB), con funzione preparatoria nella elaborazione dei principi contabili generali, standard contabili e linee guida operative;
• Gruppo di consultazione che opera nella verifica dei documenti elaborati dalla Struttura di governance esprimendosi su specifiche questioni e profili applicativi delle proposte elaborate;
• Segreteria tecnica, con funzioni di supporto ai lavori, elaborazione di resoconti periodici e raccordo all’interno della Struttura di governance.

La funzione operativa, concernente il supporto alle pubbliche amministrazioni per l'attuazione dei principi generali e dei principi contabili per esse predisposti, è affidata alla Ragioneria Generale dello Stato tramite i competenti Ispettorati Generali.

Come?

Il percorso di armonizzazione delineato a livello europeo da Eurostat, prima dell’accelerazione contenuta nel PNRR (che al momento manca ancora di una regolamentazione definita), prevede in un primo momento l’introduzione della contabilità accrual e, successivamente, quella degli standard EPSAS.

Analogamente, in Italia, il processo di implementazione della contabilità economico-patrimoniale e degli standard, dopo la fase concernente la definizione del quadro regolamentare necessario all’introduzione di un sistema accrual ispirato agli elaborandi standard EPSAS, dovrà essere definito prevedendo:

1. una fase sperimentale di applicazione del nuovo quadro regolamentare, in parallelo al sistema vigente;

2. una fase preparatoria necessaria per allestire un terreno fertile all’introduzione di un sistema accrual. In tale fase, le Amministrazioni dovranno rivedere i propri sistemi di rilevazione, misurazione e contabilizzazione degli eventi in una logica, nella maggior parte dei casi, del tutto nuova;

3. la graduale adozione della contabilità accrual e degli standard definiti, coinvolgendo i differenti comparti delle amministrazioni pubbliche, secondo tempistiche previste dal processo di implementazione, che il Comitato direttivo valuterà anche sulla base del diverso coinvolgimento degli enti nel processo di armonizzazione dei sistemi contabili pubblici avviato nel 2009.

Decorsi i termini stabiliti per il regime transitorio, verrà data piena attuazione alle nuove regole in materia contabile.

Quando?

L’unico riferimento temporale certo, o meglio, già definito nella Relazione di accompagnamento al PNRR, riguarda il termine di attuazione della riforma che dovrà essere completata entro il 2026, con una definizione del quadro normativo prevista entro il 2023.

 La fase di sperimentazione, che dovrebbe coinvolgere progressivamente gli Enti che verranno selezionati, dovrebbe essere avviata tra il 2024 e l’inizio del 2025. Considerata la complessità e le ripercussioni del cambiamento, tale fase dovrà protrarsi per un periodo temporale definito, ma comunque sufficiente a permettere a tutti gli attori impegnati nel processo di adeguarsi alle nuove regole;

Le modalità operative per dare attuazione alla fase sperimentale sono attualmente in corso di definizione da parte della Struttura di governance secondo le regole internazionali del due process (giusto procedimento). 

Le conseguenze per i Comuni

L’introduzione della rilevazione contabile in partita doppia con la “tenuta” della contabilità economico-patrimoniale (nella scelta e con la metodologia che sarà definita a livello europeo) rappresenterà un cambiamento organizzativo di rilevante dimensione per gli enti locali.

Il problema non sarà solo di tipo contabile.

La novità richiederà una profonda riorganizzazione amministrativa anche a livello di acquisti, spese, costi del personale, etc., per l’adeguata contabilizzazione delle entrate/uscite che dovranno essere imputate correttamente già nella fase iniziale di adozione dei relativi provvedimenti amministrativi.

In sostanza, la futura contabilità accrual prevede un coinvolgimento organizzativo dell’ente locale che richiederà sicuramente un significativo sforzo iniziale nell’aggiornamento professionale accompagnato da adeguate e affidabili soluzioni software integrate che avranno un ruolo decisivo nel passaggio al nuovo sistema contabile dei Comuni.

Torneremo su questo argomento con i necessari aggiornamenti non appena saranno disponibili ulteriori novità.