Una nuova cultura del monitoraggio (MOP) delle opere pubbliche

COSA - QUALI OPPORTUNITÀ?

I processi di monitoraggio e gli strumenti di valutazione che da essi possono derivare, oltre a fornire un insieme di dati almeno potenzialmente misurabili, contribuiscono a progettare modalità di intervento puntuali ed efficaci e, soprattutto, concorrono a rendere trasparente e leggibile la dinamica dell’attività amministrativa e l’idoneità degli interventi finanziati a raggiungere gli obiettivi prefigurati.

In particolare, l’attività di monitoraggio, ove non più concepita quale mera funzione amministrativa di tipo esecutivo da rendere ad altri organi dello Stato, può essere utilizzata per fornire agli organi di governo locale un fondamentale strumento conoscitivo da utilizzare e da rendere ai cittadini ed alla comunità di riferimento.

In questo senso il monitoraggio può avere grande utilità per gli organi di governo degli enti locali, al fine di dotarsi di uno strumento, che consenta di avere continuamente il polso dell’andamento dell’attività amministrativa.

Merita evidenziare che è oggetto di monitoraggio tutto il percorso degli appalti pubblici, dalla programmazione fino alla certificazione della regolare esecuzione e che in esso sono rilevabili i soggetti pubblici e privati coinvolti, le tempistiche, le varianti progettuali, i flussi finanziari, le responsabilità. Come evidente, si tratta di dati fondamentali per il Sindaco, per la Giunta comunale, per l’area dirigenziale, per l’esercizio delle funzioni di controllo da parte del consiglio comunale.

Preme segnalare l’importanza che assume il monitoraggio in rapporto all’attività di programmazione e, per i dati che può fornire, per la gestione dinamica della programmazione e della sua progressiva attuazione.

Un altro aspetto dell’utilizzo a livello locale dei risultati del monitoraggio è quello della sua interconnessione con altri flussi d’informazione presenti nell’amministrazione: in particolare quelli relativi alle gestioni contabili e quelli derivanti dai sistemi informativi territoriali (GIS e SIT).

Questi ultimi permettono di analizzare, rappresentare, mappare, integrare tra loro, entità o eventi che si verificano sul territorio e che possono essere ritagliati su porzioni di territorio più o meno estese.

Infine, il monitoraggio può essere reso, con le opportune modalità, ai componenti della comunità amministrata: non può sfuggire che i dati del monitoraggio, integrati con gli altri flussi informativi di cui è in possesso la pubblica amministrazione, possono risultare di grande interesse per le utilities presenti sul territorio e, per le organizzazioni imprenditoriali e commerciali e, in ultima istanza, ai fini di garantire trasparenza e conoscibilità dell’azione amministrativa da parte dei cittadini.

PERCHE’?

Per questo ci pare non azzardato poter affermare che le amministrazioni dei prossimi anni si distingueranno per la loro maggiore o minore capacità di rendere alle altre amministrazioni, alle utilities, agli operatori economici, ai soggetti esponenziali, alla comunità organizzata, ai singoli cittadini, i flussi informativi necessari per svolgere al meglio le proprie attività e per migliorare la loro qualità della vita.

Quanto sopra evidenzia le potenzialità che, quella che abbiamo definito la cultura del monitoraggio, può apportare in termini di efficienza ed efficacia dell’attività amministrativa nonché miglioramento della qualità della vita per la comunità locale.

COME?

Il sistema di monitoraggio può funzionare solo in presenza di una efficiente infrastruttura informatica in grado di fare interagire amministrazioni altrimenti autonome e operanti su livelli diversificati.

La competenza legislativa statale su questa materia è assicurata dal disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera r, della Costituzione, relativa alla materia del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale». Tale competenza secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, concerne le disposizioni strumentali per assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione.

Dunque la presenza di un’efficiente infrastruttura informatica è la precondizione essenziale del monitoraggio e, certo, non vogliamo sottovalutare l’aspetto tecnico informatico di questa attività: vogliamo però evidenziare che, in primo luogo, ad esso si accompagna necessariamente un profilo attinente al tema dell’organizzazione e della conformazione delle strutture organizzative deputate a questa funzione. Tuttavia, se il presupposto dell’interazione è costituito dalla preesistenza di una adeguata piattaforma informatica, l’attività d’interazione tra pubbliche amministrazioni consiste in una funzione amministrativa e rileva essenzialmente sul piano delle scienze giuridiche.

Va quindi precisato che il potere di coordinamento assegnato alla legislazione statale in materia informatica e statistica è rivolto unicamente ad aspetti di tipo tecnico e non può estendersi sino a comprimere le competenze affidate a Regioni ed enti locali in materia di ordinamento, organizzazione amministrativa, modalità di esercizio delle funzioni amministrative.

Possiamo dunque affermare che il monitoraggio presuppone una infrastruttura tecnico informatica funzionale ad assolvere ad un interesse pubblico, tramite l’esercizio di una funzione amministrativa realizzata in modo cooperativo ed unitario da distinte pubbliche amministrazioni.

Il primo aspetto da rilevare su questo argomento consiste nel fatto che questa funzione amministrativa (l’attività di monitoraggio) si sviluppa, in modo inedito, in relazione ad un principio giuridico, definito di “unità della funzione amministrativa”: questo principio, che come vedremo trova nel coevo principio di “leale collaborazione” un ancoraggio costituzionale, fa emergere che l’articolazione sul piano organizzativo e ordinamentale di centri di competenza (Stato, regioni, comuni, …) non deve impedire il conseguimento di risultati complessivi ed unitari.

In altre parole, un sistema politico amministrativo come quello del nostro Paese, caratterizzato dal principio di autonomia, non fa venir meno, sul piano amministrativo che possa essere perseguito un fine comune cui concorrono i vari livelli di governo.

La novità introdotta con la funzione amministrativa “monitoraggio” consiste però nel fatto che il collante è rappresentato da una rete e da una piattaforma telematica.

È questa rete, che come una sorta di spina dorsale, tiene insieme la procedura.

Alla sua implementazione sono chiamati ad ottemperare tutte le amministrazioni coinvolte, e ciò a prescindere dalle loro sfere di competenza e dagli interessi pubblici di cui queste sono portatrici.

Qui non si deve vedere l’insidia di uno Stato autarchico, ma una leale collaborazione sviluppata nell’ambito di strumenti istituzionalizzati di raccordo o anche di compensazione, (quali l’istituzione della Conferenza Stato-Regioni, della Conferenza Stato Città e della Conferenza Unificata, individuati come luoghi deputati a favorire il raccordo e la collaborazione fra i vari livelli territoriali; o anche attraverso l’ingresso di nuovi strumenti, quali le conferenze di servizio e gli accordi di programma).

Questo approccio al principio di leale collaborazione è legato ad una fase della vita politica ed amministrativa del nostro Paese ed all’attuazione di importanti leggi di riforma del procedimento amministrativo, del sistema delle autonomie locali, di attuazione del regionalismo e del decentramento, ed ha un suo punto di riferimento nella riforma del titolo V° della Costituzione.

C’è ancora molta strada da fare ma questo non deve preoccupare perché il cammino dell’attuazione dei principi costituzionali non ha un punto di arrivo ma si esprime attraverso una tensione dinamica positiva che tende a garantire nel tempo un’Amministrazione più democratica, più capace di coinvolgere i cittadini, ed al tempo stesso, maggiormente efficiente a capace di rendere praticato quello che la Costituzione chiama “buon andamento”.

Il “buon andamento” e dunque la riforma della pubblica amministrazione ha nell’agenda di oggi il suo fulcro nella semplificazione e nella digitalizzazione delle procedure amministrative.

Pensando in particolare agli Enti Locali, potremmo dire che il cardine fondamentale intorno al quale ruota la loro capacità rappresentare la propria comunità, curarne gli interessi e promuoverne lo sviluppo, sta nella loro attitudine a rendere alla comunità amministrata quel bene prezioso che è rappresentato dai flussi di informazioni che, attraverso la digitalizzazione, si ha la possibilità di diffondere e organizzare favorendo la comunicazione tra diversi soggetti.

L’attività di monitoraggio si inserisce a pieno titolo in questo ragionamento: potremmo dire che il flusso delle informazioni e dei dati che si produce attraverso il monitoraggio può costituire una sorta di “spina dorsale” di una nuova modalità di leale collaborazione tra livelli amministrativi, se ricostruita nell’ottica di un suo ritorno di utilità per ognuna delle amministrazioni che ne sono coinvolte.

Tratto in anteprima da “Il monitoraggio delle opere pubbliche negli enti locali: da obbligo a opportunità” a cura di Samantha Battiston – Antonio Bertelli, edito da Halley informatica.

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