Proseguiamo nell’approfondimento delle problematiche connesse con la definizione del DUP 2024-2026 analizzando le diverse tipologie di documento, partendo da quella “ordinaria”.
Il DUP si compone di due sezioni:
La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.
La Sezione strategica (SeS): struttura e contenuti
La Sezione strategica (SeS) sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato di cui all’art. 46, c. 3, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’Ente.
Il quadro strategico di riferimento è definito anche in coerenza con le linee di indirizzo della programmazione regionale e tenendo conto del concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione Europea. In particolare, in coerenza con il quadro normativo di riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica, la SeS individua:
Nella SeS sono anche indicati gli strumenti attraverso i quali l’Ente locale intende rendicontare il proprio operato nel corso del mandato in maniera sistematica e trasparente, per informare i cittadini del livello di realizzazione dei programmi, di raggiungimento degli obiettivi e delle collegate aree di responsabilità politica o amministrativa.
Nel primo anno del mandato amministrativo, individuati gli indirizzi strategici, per ogni missione di bilancio sono definiti gli obiettivi strategici da perseguire entro la fine del mandato. Gli obiettivi strategici, nell’ambito di ciascuna missione, sono definiti con riferimento all’Ente. Per ogni obiettivo strategico è individuato anche il contributo che il gruppo Amministrazione pubblica può e deve fornire per il suo conseguimento. L’individuazione degli obiettivi strategici consegue a un processo conoscitivo di analisi strategica delle condizioni esterne all’Ente e di quelle interne, sia in termini attuali sia prospettici, e alla definizione di indirizzi generali di natura strategica.
Con riferimento alle condizioni esterne, l’analisi strategica richiede, almeno, l’approfondimento dei seguenti profili:
1) gli obiettivi individuati dal Governo per il periodo considerato anche alla luce degli indirizzi e delle scelte contenute nei documenti di programmazione comunitari e nazionali;
2) la valutazione corrente e prospettica della situazione socio-economica del territorio di riferimento e della domanda di servizi pubblici locali anche in considerazione dei risultati e delle prospettive future di sviluppo socio-economico;
3) i parametri economici essenziali utilizzati per identificare, a legislazione vigente, l’evoluzione dei flussi finanziari ed economici dell’Ente e dei propri Enti strumentali, segnalando le differenze rispetto ai parametri considerati nella Decisione di Economia e Finanza (DEF).
Con riferimento alle condizioni interne, e in coerenza con quanto riportato dal principio contabile concernente la programmazione di bilancio, l’analisi strategica richiede, almeno, l’approfondimento dei seguenti profili e la definizione dei seguenti principali contenuti della programmazione strategica e dei relativi indirizzi generali, con riferimento al periodo di mandato:
1) organizzazione e modalità di gestione dei servizi pubblici locali tenuto conto dei fabbisogni e dei costi standard. Saranno definiti gli indirizzi generali sul ruolo degli organismi e degli Enti strumentali e sul ruolo delle società controllate e partecipate, con riferimento anche alla loro situazione economica e finanziaria, agli obiettivi gestionali e di servizio che devono perseguire e alle procedure di controllo di competenza dell’Ente;
2) indirizzi generali di natura strategica relativi alle risorse e agli impieghi e alla sostenibilità economico-finanziaria attuale e prospettica.
A tal fine, devono essere oggetto di specifico approfondimento almeno i seguenti aspetti, relativamente ai quali saranno definiti appositi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato:
a) gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche con indicazione del fabbisogno in termini di spesa di investimento, e dei riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni dell’arco temporale di riferimento della SeS;
b) i programmi e i progetti di investimento in corso di esecuzione e non ancora conclusi;
c) i tributi e le tariffe dei servizi pubblici;
d) la spesa corrente con specifico riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali, anche con riferimento alla qualità dei servizi resi e agli obiettivi di servizio;
e) l’analisi delle necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei programmi ricompresi nelle varie missioni;
f) la gestione del patrimonio;
g) il reperimento e l’impiego di risorse straordinarie e in conto capitale;
h) l’indebitamento con analisi della relativa sostenibilità e andamento tendenziale nel periodo di mandato;
i) gli equilibri della situazione corrente e generale del bilancio e i relativi equilibri in termini di cassa,
3) disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell’Ente in tutte le sue articolazioni e alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa;
4) coerenza e compatibilità presente e futura con le disposizioni dei vincoli di finanza pubblica.
Gli effetti economico-finanziari delle attività necessarie per conseguire gli obiettivi strategici sono quantificati, con progressivo dettaglio, nella SeO del DUP e negli altri documenti di programmazione.
Ogni anno gli obiettivi strategici, contenuti nella SeS, sono verificati nello stato di attuazione e possono essere – a seguito di variazioni rispetto a quanto previsto nell’anno precedente e dandone adeguata motivazione – opportunamente riformulati. Sono altresì verificati gli indirizzi generali e i contenuti della programmazione strategica con particolare riferimento alle condizioni interne dell’Ente, al reperimento e impiego delle risorse finanziarie e alla sostenibilità economico-finanziaria, come sopra esplicitati.
In considerazione delle linee programmatiche di mandato e degli indirizzi strategici, al termine del mandato l’Amministrazione rende conto del proprio operato attraverso la relazione di fine mandato di cui all’art. 4, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, quale dichiarazione certificata delle iniziative intraprese, dell’attività amministrativa e normativa e dei risultati riferibili alla programmazione strategica e operativa dell’Ente e di bilancio durante il mandato.
La Sezione operativa (SeO): struttura e contenuti
La SeO ha carattere generale e contenuto programmatico. Essa costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS del DUP.
In particolare, la SeO contiene la programmazione operativa dell’Ente avendo a riferimento un arco temporale sia annuale sia pluriennale. Il contenuto della SeO, predisposto in base alle previsioni e agli obiettivi fissati nella SeS, costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell’Ente.
Tale sezione è redatta, per quanto riguarda il suo contenuto finanziario, per competenza con riferimento all’intero periodo considerato e per cassa con riferimento al primo esercizio; si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale e copre un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione.
La SeO supporta il processo di previsione per la predisposizione della manovra di bilancio e individua, per ogni singola missione, i programmi che l’Ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici definiti nella SeS. Per ogni programma, e per tutto il periodo di riferimento del DUP, sono individuati gli obiettivi operativi annuali da raggiungere. Per ogni programma sono inoltre individuati gli aspetti finanziari della manovra di bilancio, sia in termini di competenza con riferimento all’intero periodo considerato, sia in termini di cassa con riferimento al primo esercizio.
La SeO ha i seguenti scopi:
Il contenuto minimo della SeO è costituito:
a) dall’indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo Amministrazione pubblica;
b) dalla dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;
c) per la parte entrata, da una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi e i relativi vincoli;
d) dagli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;
e) dagli indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti;
f) per la parte spesa, da una redazione per programmi all’interno delle missioni, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali a esse destinate;
g) dall’analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti;
h) dalla valutazione sulla situazione economico-finanziaria degli organismi gestionali esterni;
i) dalla programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità a un programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali;
j) dalla programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale;
k) dal piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.
La SeO si struttura in due parti fondamentali:
la Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate, con riferimento sia all’Ente sia al gruppo Amministrazione pubblica, e sono definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare e i relativi obiettivi annuali; la Parte 2 che raccoglie la programmazione relativa a lavori pubblici, beni e servizi, personale e patrimonio.
SeO - Parte 1: Le scelte programmatiche e gli obiettivi
Nella Parte 1 della SeO del DUP sono individuati, per ogni singola missione e coerentemente agli indirizzi strategici contenuti nella SeS, i programmi operativi che l’Ente intende realizzare nell’arco pluriennale di riferimento della SeO del DUP.
La definizione degli obiettivi dei programmi che l’Ente intende realizzare deve avvenire in modo coerente con gli obiettivi strategici definiti nella SeS.
Per ogni programma bisogna definire le finalità e gli obiettivi annuali e pluriennali che si intendono perseguire e la motivazione delle scelte effettuate, e bisogna individuare le risorse finanziarie, umane e strumentali destinate al programma stesso.
Gli obiettivi individuati per ogni programma rappresentano la declinazione annuale e pluriennale degli obiettivi strategici contenuti nella SeS e costituiscono indirizzo vincolante per i successivi atti di programmazione, in applicazione del principio della coerenza tra i documenti di programmazione.
L’individuazione delle finalità e la fissazione degli obiettivi per i programmi, deve “guidare”, negli altri strumenti di programmazione, l’individuazione dei progetti strumentali alla loro realizzazione, nonché l’affidamento di obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi.
Gli obiettivi dei programmi devono essere controllati annualmente al fine di verificarne il grado di raggiungimento e, laddove necessario, modificati, dandone adeguata giustificazione, per dare una rappresentazione veritiera e corretta dei futuri andamenti dell’Ente e del processo di formulazione dei programmi all’interno delle missioni. L’individuazione degli obiettivi dei programmi deve essere compiuta sulla base dell’attenta analisi delle condizioni operative esistenti e prospettiche dell’Ente nell’arco temporale di riferimento del DUP.
In ogni caso il programma è il cardine della programmazione e, di conseguenza, il contenuto dei programmi deve esprimere il momento chiave della predisposizione del bilancio finalizzato alla gestione delle funzioni fondamentali dell’Ente.
Il contenuto del programma è l’elemento fondamentale per la struttura del sistema di bilancio e il perno intorno al quale definire i rapporti tra organi di governo, e tra questi e la struttura organizzativa, e delle responsabilità di gestione dell’Ente, nonché per la corretta informazione sui contenuti effettivi delle scelte dell’Amministrazione agli utilizzatori del sistema di bilancio. Nella costruzione, formulazione e approvazione dei programmi, si svolge l’attività di definizione delle scelte “politiche” che è propria del massimo organo elettivo preposto all’in dirizzo e al controllo.
Si devono esprimere con chiarezza le decisioni politiche che caratterizzano l’Ente e l’impatto economico, finanziario e sociale che avranno. I programmi devono essere analiticamente definiti in modo da costituire la base sulla quale implementare il processo di definizione degli indirizzi e delle scelte, il quale deve successivamente portare, tramite la predisposizione e l’approvazione del PEG, all’affida mento di obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi.
La Sezione operativa del DUP comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi e i relativi vincoli. Essa comprende altresì la formulazione degli indirizzi in materia di tributi e di tariffe dei servizi, quale espressione dell’autonomia impositiva e finanziaria dell’Ente in connessione con i servizi resi e con i relativi obiettivi di servizio.
I mezzi finanziari necessari per la realizzazione dei programmi all’interno delle missioni devono essere “valutati”, e cioè:
Contestualmente devono essere individuate le forme di finanziamento, avuto riguardo alla natura dei cespiti, se ricorrenti e ripetitivi - quindi correnti - oppure se straordinari. Il documento deve comprendere la valutazione e gli indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti, sulla capacità di indebitamento e soprattutto sulla relativa sostenibilità in termini di equilibri di bilancio e sulla compatibilità con i vincoli di finanza pubblica, anche in termini di flussi di cassa.
Particolare attenzione deve essere posta alle nuove forme di indebitamento, che vanno attentamente valutate nella loro portata e nei riflessi che provocano nella gestione dell’anno in corso e in quelle degli anni successivi.
L’analisi delle condizioni operative dell’Ente costituisce il punto di partenza dell’attività di programmazione operativa dell’Ente, che deve essere realizzata con riferimento almeno ai seguenti aspetti:
La valutazione delle risorse finanziarie deve offrire, a conforto della veridicità della previsione, un andamento storico che evidenzi gli scostamenti rispetto agli “accertamenti”, tenuto conto dell’effettivo andamento degli esercizi precedenti;
- gli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;
- la valutazione e gli indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti, sulla capacità di indebitamento e relativa sostenibilità in termini di equilibri di bilancio e sulla compatibilità con i vincoli di finanza pubblica;
- per la parte spesa, l’analisi degli impegni pluriennali di spesa già assunti;
- la descrizione e l’analisi della situazione economico-finanziaria degli organismi aziendali facenti parte del gruppo Amministrazione pubblica e degli effetti della stessa sugli equilibri annuali e pluriennali del bilancio. Si indicheranno anche gli obiettivi che si intendono raggiungere tramite gli organismi gestionali esterni, sia in termini di bilancio sia in termini di efficienza, efficacia ed economicità. È prioritario il finanziamento delle spese correnti consolidate, riferite cioè ai servizi essenziali e strutturali, al mantenimento del patrimonio e dei servizi ritenuti necessari.
La parte rimanente può quindi essere destinata alla spesa di sviluppo, intesa quale quota di risorse aggiuntive che si intende destinare al potenziamento quali-quantitativo di una certa attività, o alla creazione di un nuovo servizio. Infine, con riferimento alla previsione di spese di investimento e relative fonti di finanziamento, occorre valutare la sostenibilità negli esercizi futuri in termini di spese indotte.
Per ogni programma deve essere effettuata l’analisi e la valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti a valere sugli anni finanziari a cui la SeO si riferisce, e delle maggiori spese previste e derivanti dai progetti già approvati per interventi di investimento.
Una particolare analisi dovrà essere dedicata al “Fondo pluriennale vincolato” sia di parte corrente, sia in conto capitale, non solo dal punto di vista contabile, bensì anche per valutare tempi e modalità della realizzazione dei programmi e degli obiettivi dell’amministrazione.
SeO - Parte 2 – La programmazione delle opere pubbliche, del personale e del patrimonio
La Parte 2 della SeO comprende la programmazione in materia di lavori pubblici, beni e servizi, personale e patrimonio, sulle quali abbiamo già richiamato le principali novità derivanti dal nuovo codice dei contratti e dall’introduzione del PIAO.
La realizzazione dei lavori pubblici degli Enti locali deve essere svolta in conformità a un programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali, che sono ricompresi nella SeO del DUP.
I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’elenco annuale che costituisce il documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e il loro finanziamento.
Ogni Ente locale deve analizzare, identificare e quantificare gli interventi e le risorse reperibili per il loro finanziamento. Il programma deve in ogni modo indicare:
- le priorità e le azioni da intraprendere come richiesto dalla legge;
- la stima dei tempi e la durata degli adempimenti amministrativi di realizzazione delle opere e del collaudo;
- la stima dei fabbisogni espressi in termini sia di competenza sia di cassa, al fine del relativo finanziamento in coerenza con i vincoli di finanza pubblica.
Trattando della programmazione dei lavori pubblici, si dovrà fare necessariamente riferimento al “Fondo pluriennale vincolato” come saldo finanziario, costituito da risorse già accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’Ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata, tenendo conto delle nuove soglie previste dal D.Lgs. 36/2023.
La programmazione del fabbisogno di personale, come chiarito nella Faq 51 della Commissione Arconet, confluisce nel PIAO, ma il DUP deve assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e i vincoli di finanza pubblica.
Al fine di procedere al riordino, alla gestione e alla valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare, l’Ente, con apposita delibera dell’organo di governo, individua i singoli immobili di proprietà dell’Ente, redigendo apposito elenco.
Tra questi devono essere individuati quelli non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali e quelli suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Sulla base delle informazioni contenute nell’elenco deve essere predisposto il “Piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali” quale parte integrante del DUP.
La ricognizione degli immobili è operata sulla base, e nei limiti, della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici. L’iscrizione degli immobili nel piano determina una serie di effetti di natura giuridico-amministrativa previsti e disciplinati dalla legge. Nel DUP dovranno essere inseriti tutti quegli ulteriori strumenti di programmazione relativi all’attività istituzionale dell’Ente di cui il Legislatore prevede la redazione e approvazione.
Si fa riferimento, ad esempio, alla possibilità di redigere piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui all’art. 16, comma 4, del D.L. n. 98/2011.
Il regolamento di contabilità deve disciplinare i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di Consiglio e di Giunta che non sono coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del DUP degli Enti locali.
Nel prossimo approfondimento, a conclusione dell’analisi del DUP verranno analizzate le versioni di DUP semplificato e super-semplificato previste rispettivamente per i Comuni con meno di 5.000 e 2.000 abitanti.
Articolo di Matteo Barbero
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